隨著國家治理能力建設的不斷推進，社會公眾對國家機構，特別是行政機關和司法機關的專業化、信息化、透明化的要求日益提高。為深入了解我國國家治理透明度的現狀和發展趨勢，推動行政透明度和司法透明度的建設，北京大學公眾參與研究與支持中心于2014年5月發起了中國行政透明度觀察和司法公開觀察兩個項目，開展《中國行政透明度觀察指標體系》的第三次修訂以及《中國司法公開觀察指標體系》的研發，并對全國31個省、自治區、直轄市的217個政府機構和90個法院的信息公開制度實踐進行了深入細致的觀察和評估，得到了大量觀察數據和研究結論，有助于國家機關、學術界和社會公眾更加全面、具體、深入地了解中國行政透明度和司法透明度的發展狀況。
中國行政透明度觀察報告（2015年度）
第一章觀察方法及過程
一、觀察準備
二、觀察實施
三、指標體系
四、觀察過程
第二章《中國政府信息公開觀察指標體系》的修改及研究
一、指標修改目的
二、具體修改情況說明
三、中國政府信息公開觀察指標體系2015簡表
四、中國政府信息公開觀察指標體系2015（國務院版）
五、中國政府信息公開觀察指標體系2015（地方政府版）
第三章觀察結果及分析
一、一級指標
二、二級指標
三、國務院下設機構
四、地方各級政府
五、省級人民政府
六、地級人民政府
七、縣級人民政府
八、各省的綜合排名
九、相同指標下的總排名（40217）
十、行政透明度與地方經濟發達程度沒有統計上的關聯性
第四章依申請公開專題報告
一、得分情況分析
二、問題及政策建議
第五章單項完成情況統計
一、A項基礎配套
二、B項主動公開
三、C項依申請公開
四、D項監督與救濟
第六章最佳范例精選
一、行政審批事項的公開
二、政府信息公開工作觀察
三、信息公開工作社會評議
四、政府網站的檢索功能
五、權力清單與流程
中國司法公開觀察報告（2015年度）
第一章觀察背景和經過
一、觀察的背景
二、觀察的發起
三、觀察的組織
第二章觀察依據和對象
一、《中國司法公開觀察指標體系》的設計原則
二、《中國司法公開觀察指標體系》的主要內容
三、《中國司法公開觀察指標體系》的適用對象
第三章觀察結果和分析
一、全國情況
二、各省情況
第四章觀察結論和建議
一、司法公開九大發現
二、司法公開九大建議
附：中國司法公開觀察指標體系（2015年版）
治理，是社會科學常議常新的話題；善治，則是人類社會永恒的共同追求。根據世界銀行《世界治理指數》（Worldwide Governance Indicators）的界定，治理是指一個國家中權威行使所依賴的傳統與體制。從這個定義出發，治理兼具文化與制度的面向，涵蓋了立法、司法與行政等多種國家權力。
中國的改革開放，從根本意義上講，就是一場治理革命。三十多年來，那種傳統、威權、人治的治理模式正日漸為現代、民主和法治的治理模式所替代。在這場文化與制度的雙重革命中，透明度一直是或隱或現地貫穿其中的一條重要線索。村務公開、政務公開、立法公開、司法公開、黨務公開，這一系列關鍵詞不斷滲透并深入到中國的政治與社會生態當中。以中國的行政透明度為例，從1997年中共十五大報告提出城鄉基層政權機關政務、財務公開，到2003年《廣州市政府信息公開規定》，再到2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》，中國各級政府不斷走向公開透明經歷了一個自下而上的演進過程。這一變化，固然離不開自上而下的承認、許可和推廣，但更彰顯了公開透明根植于社會、蘊藏于公眾的深厚需求與動力。
以2008年《政府信息公開條例》為標志，公開透明第一次成為中國政府的法律義務。2014年，中共十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在此基礎上進一步莊嚴承諾“以公開為常態、不公開為例外”。七年以來，社會公眾親歷了中國全面鋪開的透明政府建設，見證了信息公開由學理言說和紙面規范逐漸走入制度設計與日常生活。但不可否認的是，由于種種現實挑戰和困難，政府信息公開迄今并未完全成為“新常態”，作為最佳防腐劑的陽光也沒有普照公共行政的每一個角落。時至今日，中國的行政透明度法制建設進入到新的關鍵時期。
自2004年成立以來，北京大學北京大學公眾參與研究與支持中心一直關注并致力于推動中國治理透明度文化與制度的建設和發展。2009年，在《信息公開條例》實行一周年之際，北大公眾參與中心與耶魯大學中國法律中心合作，聯合發起中國行政透明度觀察項目。這是國內第一個由獨立學術機構主動發起的對我國政府信息公開績效的第三方觀察。六年以來，我們共進行觀察四次，公開出版年度觀察報告三本（2010，2011，2012年度，均為法律出版社出版），對中國各個層級和地方的政府及其部門貫徹落實《政府信息公開條例》的表現、成績和問題做了長期、持續和細致的觀察，共形成百萬字的研究成果，受到被觀察對象、公共媒體、學界同仁、社會組織和普通公眾的廣泛關注。尤其令我們欣喜的是，近幾年來，有不少學術機構和民間組織加入我們的隊伍，或自主或受托，陸續開展了一系列規模不同、領域各異的中國政府信息公開績效觀察工作——對中國行政公開透明建設的社會監督與推動目前已經形成合力。
但六年以來，我們一直在反思和調整：這個國內首開先河、已成品牌、幾乎與《信息公開條例》同歲的觀察研究項目，怎樣才能既緊跟時代又保持前瞻引領作用？《中國政府信息公開觀察指標體系2010》是我們在參考國際同類工作、調研國內實踐的基礎上，研究開發出的第一代觀察依據。我們據此連續三年進行了全國性觀察。由于這些工作都發生在《政府信息公開條例》出臺的頭幾年，我們的重點放在對政府信息公開的基礎性工作進行靜態評價，主要考察各級各地政府是否滿足了條例的基本要求，特別是相關制度框架的搭建與規范設立，如是否制訂頒布了政府信息公開工作的綜合規范、是否建立信息公開專職工作機構等等。但經過2010~2012三年的觀察，我們發現很多政府的信息公開制度規范已經比較完善，靜態的、對基礎性工作的評價意義減弱。因此，在中心主任王錫鋅教授和執行主任李媛媛博士的主持下，2013~2015年間，我們總結前三年的觀察經驗和問題，對第一版指標體系做了大的修改和完善，于2014年4月至8月以修改后的指標體系為依據進行試觀察。2014年10月，根據試觀察反映出來的問題，我們進一步從觀察依據、觀察對象、指標體例、指標賦分、觀察方式等多個方面對指標體系做了全面修訂。在今年三月召開的國際研討會上，我們又聽取了來自國內外多位信息公開學者、專家的意見與建議，在2015年5月最終形成《中國政府信息公開觀察指標體系2015》。隨后，我們組織近三十人的觀察團隊，在四個月時間內，依據最新版指標體系，對2014~2015年度的中國行政透明度展開觀察。
與前幾次相比，此次觀察有如下幾個值得關注的新特點：
第一，觀察依據的更新。與上一版體系相比，本次指標體系不再僅以《信息公開條例》為依據，而將近年來國務院辦公廳一系列劃定信息公開重點領域的通知和專門針對不同領域信息公開內容的法律、法規納入指標制定依據，以及時反映本領域規范要求的變遷與深化。
第二，指標體系的調整。在大致保留舊版體系框架，分“基礎配套”“主動公開”“依申請公開”和“監督與救濟”四大板塊進行觀察的基礎上，我們做了如下改進。首先，降低了以組織和規范建設為考察中心的“基礎配套”部分的權重。據我們多年觀察，時至今日，盡管并非全部，中國大部分政府在信息公開機構和規范層面已較為完善，所以對此繼續評價但降低分值是一個更為明智的選擇。其次，對于“主動公開”部分，我們仍作為評估重點，保留了舊版指標中的部分得分率較高的內容，但下調了賦分。同時納入對國務院辦公廳發文要求的重點信息公開領域的考察，給予較高權重，突出反映當前信息公開工作重點和難點，體現新體系對現實的引導作用。再次，“依申請公開”部分，我們總體上加大了賦分比重，并重新設計了檢測性案例（test case），修改賦分位階，對政府回復申請的形式、時間和內容作了更為精細的分級評價。這是因為我們觀察到社會公眾近年來對申請政府信息公開日漸高漲的熱情和政府應對和處理公開申請的態度與方式之間仍有不小的差距。作為獨立的科研學術機構，我們希望通過檢測性申請，獲得關于依申請公開工作的一手材料。最后，對于“監督與救濟”部分，我們刪除了舊版中“政府是否為公民舉報、復議和訴訟提供了指引”“所公布的政府信息公開年報是否包含若干必要的信息”等內容，主要原因在于這些相當基本的要求已經在現實中普遍得到實現。但我們仍然保留了對是否建立政府信息公開監督救濟制度、是否開展信息公開社會評議和工作考核等項目的關注，因為這些要求在現實中仍有待落實。
第三，觀察范圍的擴大。無論是與往年相比，還是橫向與其它觀察活動比較，我們本次的觀察對象數量是最多的，包括70個中央部門和147個省、市、縣級政府，共217個。由于中央部門和地方政府因其工作性質在信息公開的側重點上具有差異，我們設計了兩套總體類似、具體區別的觀察體系。在數量擴大的基礎上，我們在挑選觀察對象時，也盡量注意其代表性，尤其是地方政府層面，除了31個省級政府，我們還挑選了各省內部GDP排名靠前和靠后的市、縣級政府各兩個。之所以沒有從全國范圍內GDP排名靠前或靠后的市、縣當中取樣，原因在于我們希望能夠涵蓋各省，觀測其下級政府的透明度表現，進而覆蓋全國各個地域，具有更高的區域代表性。
第四，觀察手段的多元化。除了繼承往年觀察使用的官方網站檢索方法判斷有關信息是否公開，我們在今年的觀察中在無法從官方網站獲得信息時，還采用百度高搜做進一步檢索，最大限度地保證觀察結的準確性。同時，我們還考察了包括網絡、電話、傳真和郵寄等依申請公開的渠道是否暢通，如試驗網申系統是否可用、在三個不同的工作時段撥打公布的接受申請電話是否有人接聽。
第五，依申請公開觀察的加強。依申請公開直接關系到公眾依據個體需求的知情權能否得到滿足。我們根據《國務院辦公廳關于印發2014年政府信息公開工作要點的通知》中提出的信息公開重點領域，結合《信息公開條例》本身要求，設計了針對中央部委的五項檢測性申請和針對地方政府的六項檢測性申請，以網申、電話、傳真、郵寄等方式，共發出1232份信息公開申請。這是國內迄今為止規模最大的檢測性申請活動，產生了大量揭示依申請公開工作現狀的一手經驗材料。同時，與以往觀察主要關注回復申請的拒絕比例是否過高、拒絕理由是否合法以及拒絕說理是否充分等相比，此次觀察對依申請公開的賦分設計更為精細，總體分為肯定答復和否定答復兩類，對肯定答復考察其時間、方式、與申請信息的一致性，對否定答復考察其時間、形式、拒絕理由以及補正通知的方式等。這一設計更好地捕捉了我們在往年觀察中所發現的政府回復申請情況之復雜與多樣性。
第六，觀察結果分析的深入。以往的歷次觀察在獲得大量經驗數據的基礎上，基本停留在描述性統計的層面，限于技術手段，沒有對行政透明度在各地各級差異表現的深層次原因做進一步挖掘。此次觀察中，我們首次采用“外部視角”觀察中國行政透明度，以定量回歸的方法，考察147個地方政府觀測對象的人均GDP與其信息公開表現之間的關聯性。我們第一次證明經濟發達程度與行政透明度之間缺乏統計意義上的相關性，這為下一步從更嚴格的社會科學方法分析行政透明度的成因與影響奠定了基礎。
六年觀察項目，三部公開報告，兩年體系完善，一次試觀察，無數次研討、調查、傾聽與寫作——對于中國政府信息公開的思考、觀察和評價，我們一直在努力。您將在本書第一部分看到的，是我們積多年研究與實踐之經驗，對2014~2015年度中國行政透明度的一次點面結合、詳略有致的觀察與測度。2015年9月，國務院公布2015年立法工作計劃，將修訂《政府信息公開條例》正式納入工作日程。2016年2月17日，中辦、國辦聯合發布《關于全面推進政務公開工作的意見》，坦誠“與人民群眾的期待相比，與建設法治政府的要求相比，仍存在公開理念不到位、制度規范不完善、工作力度不夠強、公開實效不理想等問題”。我們深知，無論是一部法律的修訂與完善，還是政府信息公開工作的切實加強，都需要準確把脈現實與當下。我們希望通過這份報告，揭示中國政府信息公開工作的現狀，彰顯規范與現實仍然存在的張力。
與此同時，為了更為全面地描述中國治理透明度的發展現狀，我們在2015年首次開始對司法透明度的觀察，以全國三十個省級行政單位共九十個人民法院為觀測對象，考察包括文案、庭審、裁判文書、執行信息和審務管理在內司法活動各個階段的信息公開狀況。這部分的調研結果在本文的第二部分。與政府信息公開的情形類似，中國司法透明度建設近年來固然取得了不小的成績，但仍面臨諸多不足與挑戰。
除了觀察中國各級政府和法院的透明度進程，我們將視角也轉向社會——2015年9月，由中心執行主任李媛媛博士主編的《中國公益慈善組織透明度觀察報告》由法律出版社出版。這本書集結了我們歷經一年時間，對全國各省紅十字會、慈善總會和公募基金三類共九十三個公益慈善組織的信息公開情況所做的觀察和評估。從行政到司法，從政府到社會，這體現了北大公眾參與中心對中國治理透明度建設關注和參與的日漸擴展、深化。您面前的這本書，是近一年來我們所做的行政和司法信息公開方面的實證研究成果。它們是中國治理透明度的重要組成部分，但也僅僅只是一部分。在未來，我們會繼續進行對其它治理板塊和領域透明度的實證調研。我們非常期待您——無論您是關心中國治理透明度的普通公眾，或是來自信息公開第一線的實務專家——與我們分享透明度建設的得與失，和“大數據”背后的鮮活故事。在這個治理透明度建設的新關鍵期，為了更加透明的中國政府與社會，我們同在路上。
北京大學公眾參與研究與支持中心
2016年2月25日
新書資訊