隨著國(guó)家治理能力建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)，特別是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的專業(yè)化、信息化、透明化的要求日益提高。為深入了解我國(guó)國(guó)家治理透明度的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)行政透明度和司法透明度的建設(shè)，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心于2014年5月發(fā)起了中國(guó)行政透明度觀察和司法公開觀察兩個(gè)項(xiàng)目，開展《中國(guó)行政透明度觀察指標(biāo)體系》的第三次修訂以及《中國(guó)司法公開觀察指標(biāo)體系》的研發(fā)，并對(duì)全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的217個(gè)政府機(jī)構(gòu)和90個(gè)法院的信息公開制度實(shí)踐進(jìn)行了深入細(xì)致的觀察和評(píng)估，得到了大量觀察數(shù)據(jù)和研究結(jié)論，有助于國(guó)家機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)界和社會(huì)公眾更加全面、具體、深入地了解中國(guó)行政透明度和司法透明度的發(fā)展?fàn)顩r。
中國(guó)行政透明度觀察報(bào)告（2015年度）
第一章觀察方法及過程
一、觀察準(zhǔn)備
二、觀察實(shí)施
三、指標(biāo)體系
四、觀察過程
第二章《中國(guó)政府信息公開觀察指標(biāo)體系》的修改及研究
一、指標(biāo)修改目的
二、具體修改情況說明
三、中國(guó)政府信息公開觀察指標(biāo)體系2015簡(jiǎn)表
四、中國(guó)政府信息公開觀察指標(biāo)體系2015（國(guó)務(wù)院版）
五、中國(guó)政府信息公開觀察指標(biāo)體系2015（地方政府版）
第三章觀察結(jié)果及分析
一、一級(jí)指標(biāo)
二、二級(jí)指標(biāo)
三、國(guó)務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)
四、地方各級(jí)政府
五、省級(jí)人民政府
六、地級(jí)人民政府
七、縣級(jí)人民政府
八、各省的綜合排名
九、相同指標(biāo)下的總排名（40217）
十、行政透明度與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度沒有統(tǒng)計(jì)上的關(guān)聯(lián)性
第四章依申請(qǐng)公開專題報(bào)告
一、得分情況分析
二、問題及政策建議
第五章單項(xiàng)完成情況統(tǒng)計(jì)
一、A項(xiàng)基礎(chǔ)配套
二、B項(xiàng)主動(dòng)公開
三、C項(xiàng)依申請(qǐng)公開
四、D項(xiàng)監(jiān)督與救濟(jì)
第六章最佳范例精選
一、行政審批事項(xiàng)的公開
二、政府信息公開工作觀察
三、信息公開工作社會(huì)評(píng)議
四、政府網(wǎng)站的檢索功能
五、權(quán)力清單與流程
中國(guó)司法公開觀察報(bào)告（2015年度）
第一章觀察背景和經(jīng)過
一、觀察的背景
二、觀察的發(fā)起
三、觀察的組織
第二章觀察依據(jù)和對(duì)象
一、《中國(guó)司法公開觀察指標(biāo)體系》的設(shè)計(jì)原則
二、《中國(guó)司法公開觀察指標(biāo)體系》的主要內(nèi)容
三、《中國(guó)司法公開觀察指標(biāo)體系》的適用對(duì)象
第三章觀察結(jié)果和分析
一、全國(guó)情況
二、各省情況
第四章觀察結(jié)論和建議
一、司法公開九大發(fā)現(xiàn)
二、司法公開九大建議
附：中國(guó)司法公開觀察指標(biāo)體系（2015年版）
治理，是社會(huì)科學(xué)常議常新的話題；善治，則是人類社會(huì)永恒的共同追求。根據(jù)世界銀行《世界治理指數(shù)》（Worldwide Governance Indicators）的界定，治理是指一個(gè)國(guó)家中權(quán)威行使所依賴的傳統(tǒng)與體制。從這個(gè)定義出發(fā)，治理兼具文化與制度的面向，涵蓋了立法、司法與行政等多種國(guó)家權(quán)力。
中國(guó)的改革開放，從根本意義上講，就是一場(chǎng)治理革命。三十多年來，那種傳統(tǒng)、威權(quán)、人治的治理模式正日漸為現(xiàn)代、民主和法治的治理模式所替代。在這場(chǎng)文化與制度的雙重革命中，透明度一直是或隱或現(xiàn)地貫穿其中的一條重要線索。村務(wù)公開、政務(wù)公開、立法公開、司法公開、黨務(wù)公開，這一系列關(guān)鍵詞不斷滲透并深入到中國(guó)的政治與社會(huì)生態(tài)當(dāng)中。以中國(guó)的行政透明度為例，從1997年中共十五大報(bào)告提出城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)政務(wù)、財(cái)務(wù)公開，到2003年《廣州市政府信息公開規(guī)定》，再到2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，中國(guó)各級(jí)政府不斷走向公開透明經(jīng)歷了一個(gè)自下而上的演進(jìn)過程。這一變化，固然離不開自上而下的承認(rèn)、許可和推廣，但更彰顯了公開透明根植于社會(huì)、蘊(yùn)藏于公眾的深厚需求與動(dòng)力。
以2008年《政府信息公開條例》為標(biāo)志，公開透明第一次成為中國(guó)政府的法律義務(wù)。2014年，中共十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步莊嚴(yán)承諾“以公開為常態(tài)、不公開為例外”。七年以來，社會(huì)公眾親歷了中國(guó)全面鋪開的透明政府建設(shè)，見證了信息公開由學(xué)理言說和紙面規(guī)范逐漸走入制度設(shè)計(jì)與日常生活。但不可否認(rèn)的是，由于種種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和困難，政府信息公開迄今并未完全成為“新常態(tài)”，作為最佳防腐劑的陽(yáng)光也沒有普照公共行政的每一個(gè)角落。時(shí)至今日，中國(guó)的行政透明度法制建設(shè)進(jìn)入到新的關(guān)鍵時(shí)期。
自2004年成立以來，北京大學(xué)北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心一直關(guān)注并致力于推動(dòng)中國(guó)治理透明度文化與制度的建設(shè)和發(fā)展。2009年，在《信息公開條例》實(shí)行一周年之際，北大公眾參與中心與耶魯大學(xué)中國(guó)法律中心合作，聯(lián)合發(fā)起中國(guó)行政透明度觀察項(xiàng)目。這是國(guó)內(nèi)第一個(gè)由獨(dú)立學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)主動(dòng)發(fā)起的對(duì)我國(guó)政府信息公開績(jī)效的第三方觀察。六年以來，我們共進(jìn)行觀察四次，公開出版年度觀察報(bào)告三本（2010，2011，2012年度，均為法律出版社出版），對(duì)中國(guó)各個(gè)層級(jí)和地方的政府及其部門貫徹落實(shí)《政府信息公開條例》的表現(xiàn)、成績(jī)和問題做了長(zhǎng)期、持續(xù)和細(xì)致的觀察，共形成百萬字的研究成果，受到被觀察對(duì)象、公共媒體、學(xué)界同仁、社會(huì)組織和普通公眾的廣泛關(guān)注。尤其令我們欣喜的是，近幾年來，有不少學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和民間組織加入我們的隊(duì)伍，或自主或受托，陸續(xù)開展了一系列規(guī)模不同、領(lǐng)域各異的中國(guó)政府信息公開績(jī)效觀察工作——對(duì)中國(guó)行政公開透明建設(shè)的社會(huì)監(jiān)督與推動(dòng)目前已經(jīng)形成合力。
但六年以來，我們一直在反思和調(diào)整：這個(gè)國(guó)內(nèi)首開先河、已成品牌、幾乎與《信息公開條例》同歲的觀察研究項(xiàng)目，怎樣才能既緊跟時(shí)代又保持前瞻引領(lǐng)作用？《中國(guó)政府信息公開觀察指標(biāo)體系2010》是我們?cè)趨⒖紘?guó)際同類工作、調(diào)研國(guó)內(nèi)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，研究開發(fā)出的第一代觀察依據(jù)。我們據(jù)此連續(xù)三年進(jìn)行了全國(guó)性觀察。由于這些工作都發(fā)生在《政府信息公開條例》出臺(tái)的頭幾年，我們的重點(diǎn)放在對(duì)政府信息公開的基礎(chǔ)性工作進(jìn)行靜態(tài)評(píng)價(jià)，主要考察各級(jí)各地政府是否滿足了條例的基本要求，特別是相關(guān)制度框架的搭建與規(guī)范設(shè)立，如是否制訂頒布了政府信息公開工作的綜合規(guī)范、是否建立信息公開專職工作機(jī)構(gòu)等等。但經(jīng)過2010~2012三年的觀察，我們發(fā)現(xiàn)很多政府的信息公開制度規(guī)范已經(jīng)比較完善，靜態(tài)的、對(duì)基礎(chǔ)性工作的評(píng)價(jià)意義減弱。因此，在中心主任王錫鋅教授和執(zhí)行主任李媛媛博士的主持下，2013~2015年間，我們總結(jié)前三年的觀察經(jīng)驗(yàn)和問題，對(duì)第一版指標(biāo)體系做了大的修改和完善，于2014年4月至8月以修改后的指標(biāo)體系為依據(jù)進(jìn)行試觀察。2014年10月，根據(jù)試觀察反映出來的問題，我們進(jìn)一步從觀察依據(jù)、觀察對(duì)象、指標(biāo)體例、指標(biāo)賦分、觀察方式等多個(gè)方面對(duì)指標(biāo)體系做了全面修訂。在今年三月召開的國(guó)際研討會(huì)上，我們又聽取了來自國(guó)內(nèi)外多位信息公開學(xué)者、專家的意見與建議，在2015年5月最終形成《中國(guó)政府信息公開觀察指標(biāo)體系2015》。隨后，我們組織近三十人的觀察團(tuán)隊(duì)，在四個(gè)月時(shí)間內(nèi)，依據(jù)最新版指標(biāo)體系，對(duì)2014~2015年度的中國(guó)行政透明度展開觀察。
與前幾次相比，此次觀察有如下幾個(gè)值得關(guān)注的新特點(diǎn)：
第一，觀察依據(jù)的更新。與上一版體系相比，本次指標(biāo)體系不再僅以《信息公開條例》為依據(jù)，而將近年來國(guó)務(wù)院辦公廳一系列劃定信息公開重點(diǎn)領(lǐng)域的通知和專門針對(duì)不同領(lǐng)域信息公開內(nèi)容的法律、法規(guī)納入指標(biāo)制定依據(jù)，以及時(shí)反映本領(lǐng)域規(guī)范要求的變遷與深化。
第二，指標(biāo)體系的調(diào)整。在大致保留舊版體系框架，分“基礎(chǔ)配套”“主動(dòng)公開”“依申請(qǐng)公開”和“監(jiān)督與救濟(jì)”四大板塊進(jìn)行觀察的基礎(chǔ)上，我們做了如下改進(jìn)。首先，降低了以組織和規(guī)范建設(shè)為考察中心的“基礎(chǔ)配套”部分的權(quán)重。據(jù)我們多年觀察，時(shí)至今日，盡管并非全部，中國(guó)大部分政府在信息公開機(jī)構(gòu)和規(guī)范層面已較為完善，所以對(duì)此繼續(xù)評(píng)價(jià)但降低分值是一個(gè)更為明智的選擇。其次，對(duì)于“主動(dòng)公開”部分，我們?nèi)宰鳛樵u(píng)估重點(diǎn)，保留了舊版指標(biāo)中的部分得分率較高的內(nèi)容，但下調(diào)了賦分。同時(shí)納入對(duì)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文要求的重點(diǎn)信息公開領(lǐng)域的考察，給予較高權(quán)重，突出反映當(dāng)前信息公開工作重點(diǎn)和難點(diǎn)，體現(xiàn)新體系對(duì)現(xiàn)實(shí)的引導(dǎo)作用。再次，“依申請(qǐng)公開”部分，我們總體上加大了賦分比重，并重新設(shè)計(jì)了檢測(cè)性案例（test case），修改賦分位階，對(duì)政府回復(fù)申請(qǐng)的形式、時(shí)間和內(nèi)容作了更為精細(xì)的分級(jí)評(píng)價(jià)。這是因?yàn)槲覀冇^察到社會(huì)公眾近年來對(duì)申請(qǐng)政府信息公開日漸高漲的熱情和政府應(yīng)對(duì)和處理公開申請(qǐng)的態(tài)度與方式之間仍有不小的差距。作為獨(dú)立的科研學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，我們希望通過檢測(cè)性申請(qǐng)，獲得關(guān)于依申請(qǐng)公開工作的一手材料。最后，對(duì)于“監(jiān)督與救濟(jì)”部分，我們刪除了舊版中“政府是否為公民舉報(bào)、復(fù)議和訴訟提供了指引”“所公布的政府信息公開年報(bào)是否包含若干必要的信息”等內(nèi)容，主要原因在于這些相當(dāng)基本的要求已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中普遍得到實(shí)現(xiàn)。但我們?nèi)匀槐Ａ袅藢?duì)是否建立政府信息公開監(jiān)督救濟(jì)制度、是否開展信息公開社會(huì)評(píng)議和工作考核等項(xiàng)目的關(guān)注，因?yàn)檫@些要求在現(xiàn)實(shí)中仍有待落實(shí)。
第三，觀察范圍的擴(kuò)大。無論是與往年相比，還是橫向與其它觀察活動(dòng)比較，我們本次的觀察對(duì)象數(shù)量是最多的，包括70個(gè)中央部門和147個(gè)省、市、縣級(jí)政府，共217個(gè)。由于中央部門和地方政府因其工作性質(zhì)在信息公開的側(cè)重點(diǎn)上具有差異，我們?cè)O(shè)計(jì)了兩套總體類似、具體區(qū)別的觀察體系。在數(shù)量擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，我們?cè)谔暨x觀察對(duì)象時(shí)，也盡量注意其代表性，尤其是地方政府層面，除了31個(gè)省級(jí)政府，我們還挑選了各省內(nèi)部GDP排名靠前和靠后的市、縣級(jí)政府各兩個(gè)。之所以沒有從全國(guó)范圍內(nèi)GDP排名靠前或靠后的市、縣當(dāng)中取樣，原因在于我們希望能夠涵蓋各省，觀測(cè)其下級(jí)政府的透明度表現(xiàn)，進(jìn)而覆蓋全國(guó)各個(gè)地域，具有更高的區(qū)域代表性。
第四，觀察手段的多元化。除了繼承往年觀察使用的官方網(wǎng)站檢索方法判斷有關(guān)信息是否公開，我們?cè)诮衲甑挠^察中在無法從官方網(wǎng)站獲得信息時(shí)，還采用百度高搜做進(jìn)一步檢索，最大限度地保證觀察結(jié)的準(zhǔn)確性。同時(shí)，我們還考察了包括網(wǎng)絡(luò)、電話、傳真和郵寄等依申請(qǐng)公開的渠道是否暢通，如試驗(yàn)網(wǎng)申系統(tǒng)是否可用、在三個(gè)不同的工作時(shí)段撥打公布的接受申請(qǐng)電話是否有人接聽。
第五，依申請(qǐng)公開觀察的加強(qiáng)。依申請(qǐng)公開直接關(guān)系到公眾依據(jù)個(gè)體需求的知情權(quán)能否得到滿足。我們根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2014年政府信息公開工作要點(diǎn)的通知》中提出的信息公開重點(diǎn)領(lǐng)域，結(jié)合《信息公開條例》本身要求，設(shè)計(jì)了針對(duì)中央部委的五項(xiàng)檢測(cè)性申請(qǐng)和針對(duì)地方政府的六項(xiàng)檢測(cè)性申請(qǐng)，以網(wǎng)申、電話、傳真、郵寄等方式，共發(fā)出1232份信息公開申請(qǐng)。這是國(guó)內(nèi)迄今為止規(guī)模最大的檢測(cè)性申請(qǐng)活動(dòng)，產(chǎn)生了大量揭示依申請(qǐng)公開工作現(xiàn)狀的一手經(jīng)驗(yàn)材料。同時(shí)，與以往觀察主要關(guān)注回復(fù)申請(qǐng)的拒絕比例是否過高、拒絕理由是否合法以及拒絕說理是否充分等相比，此次觀察對(duì)依申請(qǐng)公開的賦分設(shè)計(jì)更為精細(xì)，總體分為肯定答復(fù)和否定答復(fù)兩類，對(duì)肯定答復(fù)考察其時(shí)間、方式、與申請(qǐng)信息的一致性，對(duì)否定答復(fù)考察其時(shí)間、形式、拒絕理由以及補(bǔ)正通知的方式等。這一設(shè)計(jì)更好地捕捉了我們?cè)谕暧^察中所發(fā)現(xiàn)的政府回復(fù)申請(qǐng)情況之復(fù)雜與多樣性。
第六，觀察結(jié)果分析的深入。以往的歷次觀察在獲得大量經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，基本停留在描述性統(tǒng)計(jì)的層面，限于技術(shù)手段，沒有對(duì)行政透明度在各地各級(jí)差異表現(xiàn)的深層次原因做進(jìn)一步挖掘。此次觀察中，我們首次采用“外部視角”觀察中國(guó)行政透明度，以定量回歸的方法，考察147個(gè)地方政府觀測(cè)對(duì)象的人均GDP與其信息公開表現(xiàn)之間的關(guān)聯(lián)性。我們第一次證明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與行政透明度之間缺乏統(tǒng)計(jì)意義上的相關(guān)性，這為下一步從更嚴(yán)格的社會(huì)科學(xué)方法分析行政透明度的成因與影響奠定了基礎(chǔ)。
六年觀察項(xiàng)目，三部公開報(bào)告，兩年體系完善，一次試觀察，無數(shù)次研討、調(diào)查、傾聽與寫作——對(duì)于中國(guó)政府信息公開的思考、觀察和評(píng)價(jià)，我們一直在努力。您將在本書第一部分看到的，是我們積多年研究與實(shí)踐之經(jīng)驗(yàn)，對(duì)2014~2015年度中國(guó)行政透明度的一次點(diǎn)面結(jié)合、詳略有致的觀察與測(cè)度。2015年9月，國(guó)務(wù)院公布2015年立法工作計(jì)劃，將修訂《政府信息公開條例》正式納入工作日程。2016年2月17日，中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，坦誠(chéng)“與人民群眾的期待相比，與建設(shè)法治政府的要求相比，仍存在公開理念不到位、制度規(guī)范不完善、工作力度不夠強(qiáng)、公開實(shí)效不理想等問題”。我們深知，無論是一部法律的修訂與完善，還是政府信息公開工作的切實(shí)加強(qiáng)，都需要準(zhǔn)確把脈現(xiàn)實(shí)與當(dāng)下。我們希望通過這份報(bào)告，揭示中國(guó)政府信息公開工作的現(xiàn)狀，彰顯規(guī)范與現(xiàn)實(shí)仍然存在的張力。
與此同時(shí)，為了更為全面地描述中國(guó)治理透明度的發(fā)展現(xiàn)狀，我們?cè)?015年首次開始對(duì)司法透明度的觀察，以全國(guó)三十個(gè)省級(jí)行政單位共九十個(gè)人民法院為觀測(cè)對(duì)象，考察包括文案、庭審、裁判文書、執(zhí)行信息和審務(wù)管理在內(nèi)司法活動(dòng)各個(gè)階段的信息公開狀況。這部分的調(diào)研結(jié)果在本文的第二部分。與政府信息公開的情形類似，中國(guó)司法透明度建設(shè)近年來固然取得了不小的成績(jī)，但仍面臨諸多不足與挑戰(zhàn)。
除了觀察中國(guó)各級(jí)政府和法院的透明度進(jìn)程，我們將視角也轉(zhuǎn)向社會(huì)——2015年9月，由中心執(zhí)行主任李媛媛博士主編的《中國(guó)公益慈善組織透明度觀察報(bào)告》由法律出版社出版。這本書集結(jié)了我們歷經(jīng)一年時(shí)間，對(duì)全國(guó)各省紅十字會(huì)、慈善總會(huì)和公募基金三類共九十三個(gè)公益慈善組織的信息公開情況所做的觀察和評(píng)估。從行政到司法，從政府到社會(huì)，這體現(xiàn)了北大公眾參與中心對(duì)中國(guó)治理透明度建設(shè)關(guān)注和參與的日漸擴(kuò)展、深化。您面前的這本書，是近一年來我們所做的行政和司法信息公開方面的實(shí)證研究成果。它們是中國(guó)治理透明度的重要組成部分，但也僅僅只是一部分。在未來，我們會(huì)繼續(xù)進(jìn)行對(duì)其它治理板塊和領(lǐng)域透明度的實(shí)證調(diào)研。我們非常期待您——無論您是關(guān)心中國(guó)治理透明度的普通公眾，或是來自信息公開第一線的實(shí)務(wù)專家——與我們分享透明度建設(shè)的得與失，和“大數(shù)據(jù)”背后的鮮活故事。在這個(gè)治理透明度建設(shè)的新關(guān)鍵期，為了更加透明的中國(guó)政府與社會(huì)，我們同在路上。
北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心
2016年2月25日
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