2016年中央辦公廳頒發文件，要求在全黨開展“兩學一做”專題教育活動。同時，2016年是建黨95周年。尤其是，2015年中共中央遵照習總書記的批示，結合總書記在首屆全國優秀縣委書記培訓班、座談會上的講話精神，向全黨提出了要學習弘揚焦裕祿、谷文昌等優秀縣委書記的榜樣，做讓黨和人民滿意、放心的優秀縣委書記和三嚴三實的四有好干部。
為此，作為中組部的黨性教育基地，焦裕祿干部學院遵照工作部署，編寫了《當好一線指揮官：做焦裕祿式的四有干部》一書。本書摒棄“假大空”傳統說教模式，立足焦裕祿身體力行的實踐，講述了“郡縣治，天下安”、“一線指揮官”的地位和作用、新常態下如何做好“一線指揮官”、黨的干部必須“心中有黨”、要心中有民、堅持人民利益至上、始終做到心中有責、要心中有戒、心中要有大局、做廉政表率、實“干”興邦、把根深深扎在群眾之中等內容。總之，本書以焦裕祿生平生動事跡加專家點評的方式來講述焦裕祿精神，是一部可感可知的將黨章黨規融入其中、將習總書記系列重要講話精神融入其中、將焦裕祿精神融入其中的優秀通俗讀物。
“公仆情懷、求實作風、奮斗精神、道德情操”，習總書記高度概括的焦裕祿精神，其實質是始終與群眾心連心、與人民保持血肉聯系的宗旨意識。“焦裕祿同志是縣委書記的榜樣，也是全黨的榜樣”。全黨同志都要努力做焦裕祿式的好黨員、好干部，以實際行動貫徹執行好中央的兩學一做專題教育活動，向“三嚴三實”好干部、好黨員的優秀代表焦裕祿同志學習，做百姓的貼心人、黨的好干部。
代序
郡縣治，天下安：做焦裕祿式的“一線總指揮”
——習大大在會見全國優秀縣委書記時的講話
（2015年6月30日）
大家好！見到各位受到表彰的全國優秀縣委書記，感到十分高興。明天是我們黨成立94周年。首先，我代表黨中央，向大家表示熱烈的祝賀！向全國廣大共產黨員和黨務工作者，致以節日的問候！在黨的生日前夕，以中央組織部名義再次表彰一批優秀縣委書記，非常有意義。這是一個崇高的榮譽。
大家是從全國2800多名縣（市、區、旗）委書記中選出來的，都在各自崗位上做出了出色業績，得到了群眾認可，是我們領導干部中的標桿。這次表彰，既是對大家工作成績的肯定，也是為了形成學趕先進、見賢思齊的社會氛圍，讓更多黨員領導干部學有榜樣、趕有目標，更好為人民服務，更好干事創業。黨中央決定開展這次表彰活動，意義還在于為廣大干部成長指明正確的途徑。
郡縣治，天下安。我多次講過，在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎，也是干部干事創業、鍛煉成長的基本功訓練基地。縣委是我們黨執政興國的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”，是我們黨在縣域治國理政的重要骨干力量。
年初，我在同部分縣委書記座談時講過，縣委書記官不大，責任不小、壓力不小，要當好縣委書記是不容易的。焦裕祿、楊善洲、谷文昌等同志是縣委書記的好榜樣，縣委書記要以他們為榜樣，始終做到心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒，努力成為黨和人民信賴的好干部。
這里，我給大家提四點要求。
一是要做政治的明白人。縣委書記擔負著重要政治責任，講政治是第一位的。希望大家對黨絕對忠誠，始終同黨中央在思想上政治上行動上保持高度一致，堅定理想信念，堅守共產黨人的精神家園，自覺踐行社會主義核心價值觀，自覺執行黨的紀律和規矩，真正做到頭腦始終清醒、立場始終堅定。
二是要做發展的開路人。縣委書記特別是貧困地區的縣委書記在發展上要勇于擔當、奮發有為。要適應和引領經濟發展新常態，把握和順應深化改革新進程，回應人民群眾新期待，堅持從實際出發，帶領群眾一起做好經濟社會發展工作，特別是要打好扶貧開發攻堅戰，讓老百姓生活越來越好，真正做到為官一任，造福一方。
三是要做群眾的貼心人。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨。縣委書記直接面對基層群眾，必須堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，自覺貫徹黨的群眾路線，心系群眾、為民造福。希望大家心中始終裝著老百姓，先天下之憂而憂，后天下之樂而樂，真正做到心系群眾、熱愛群眾、服務群眾。
四是要做班子的帶頭人。“羊群走路靠頭羊”。帶頭人關鍵是“帶頭”二字。希望大家帶頭講黨性、重品行、做表率，帶頭搞好“三嚴三實”專題教育，帶頭抓班子帶隊伍，帶頭依法辦事，帶頭廉潔自律，帶頭接受黨和人民監督，帶頭清清白白做人、干干凈凈做事、堂堂正正做官，真正做到事事帶頭、時時帶頭、處處帶頭，真正做到率先垂范、以上率下。
各級黨委和組織部門要關心愛護縣委書記，支持縣委書記干事創業。
焦裕祿干部學院，地處焦裕祿精神的發源地——蘭考。它圍繞新時期焦裕祿精神實質內涵，深入挖掘焦裕祿精神文化資源，是全國黨員領導干部學習焦裕祿精神的教育培訓基地，是中組部確定的全國13所地方黨性教育特色基地之一。
主編簡介：廖海敏，1964年生，正陽人，焦裕祿干部學院常務副院長、開封市委黨校副校長、教授。長期從事焦裕祿事跡與精神研究。2013年6月，在焦裕祿干部學院任職后，參與了學院系列課程的開發與相關教材的編寫。
第一章郡縣治，天下安 1
第一節郡縣制度的歷史沿革 2
一、郡縣制的形成與發展 2
二、郡縣制的官職職權劃分 8
第二節郡縣制的歷史地位 10
一、“郡縣治，天下安”的內涵與來歷 10
二、郡縣治理模式在古代國家治理中的重要地位 11
第三節郡縣治理對社會管理的歷史啟示 13
一、治國先治官 13
二、為政以德，禮法合治 16
第二章“一線指揮官”的地位和作用 19
第一節歷史視野中的“一線指揮官” 20
一、古代“郡縣”的職責和作用 20
二、 關于“一線指揮官” 22
第二節 “一線指揮官”的地位和作用 24
一、工作成敗與群眾禍福直接相聯 25
二、擔負著國家發展穩定的重要責任 27
三、肩負著實現“中國夢”的重要使命 30
第三節新常態下如何當好“一線指揮官” 33
一、走出“現實困惑” 33
二、突破“套路和俗路” 34
三、以“四有”為鏡，當好“一線指揮官” 37
第三章向焦裕祿同志學習，要心中有黨 41
第一節堅定信仰，信黨愛黨 43
一、思想上入黨 43
二、在困難面前逞英雄 46
三、工作才是主要的 47
第二節踐行宗旨，對黨負責 49
一、勇挑重擔，主演《血淚仇》 49
二、攻堅克難，籌建洛礦 53
三、對“三害”做到心中有底 56
第三節帶好隊伍，當好一線指揮官 58
一、善做思想工作，當好班長 58
二、吃窩頭，住牛屋 60
三、激勵后進同志轉變 61
第四章向焦裕祿同志學習，要心中有民 63
第一節牢記公仆角色 65
一、雪天緊急通知 65
二、赤子情 67
三、權力的真諦 69
第二節堅持人民利益至上 72
一、甘為孺子牛 72
二、摸清情況，幫扶困難群眾 73
三、蹲點葡萄架 75
第三節凝聚群眾智慧 78
一、探訪老堿窩 78
二、都是主人翁 80
三、雨中情懷 82
第五章向焦裕祿同志學習，要心中有責 85
第一節對改革負責 87
一、包樹到戶 87
二、積極作為的改革者 89
三、王安石放開米價度荒年 94
第二節對發展負責 97
一、小崗人心中的豐碑 97
二、讓蔬菜成為壽光的名片 100
第三節對穩定負責 103
一、讓挨餓的干部吃到起碼的東西 103
二、人民的好衛士 105
第六章向焦裕祿同志學習，要心中有戒 109
第一節心中有畏，自覺抵制誘惑 110
一、富麗堂皇的事，想也不能想 111
二、做人民的勤務員 112
三、決不許走后門 115
第二節身正為范，講紀律守規矩 118
一、黨叫干啥就干好 118
二、不調查研究能行嗎 120
三、要在抗災第一線 121
第三節行有止，正確行使權力 124
一、“干部十不準” 124
二、不占公家便宜 125
第七章向焦裕祿同志學習，要心中有大局 129
第一節一切從大局出發 131
一、感謝組織把我派到最困難的地方 132
二、服從組織安排 133
第二節要勇于擔當 135
一、救命要緊 136
二、干革命要干到腳直眼閉 138
第三節做心中有大局的表率 139
一、帶頭取消特供 140
二、帶頭吃虧 141
第八章向焦裕祿同志學習，要眼中有榜樣 145
第一節學習焦裕祿精神，為人民服務 147
一、不達目的，死不瞑目 147
二、枕下兩本書 149
三、泡桐鑄就的“綠色銀行” 151
第二節對照焦裕祿精神，堅持實事求是 153
一、吃別人嚼過的饃沒味道 153
二、少講空話，多辦實事 154
第三節踐行焦裕祿精神，做廉政表率 155
一、勞動光榮 155
二、劃掉救濟名單上自己的名字 157
第九章向焦裕祿同志學習，要手中有辦法 161
第一節工作能力要提升 162
一、“三老”懇談會 162
二、自制土充電機 166
第二節具體問題具體分析 167
一、落實制度才能護好林 167
二、治窮必先治水 169
第三節關鍵在得法 171
一、“群眾是最好的老師” 171
二、以真情化解矛盾 174
第十章向焦裕祿同志學習，要腦中有團隊 177
第一節堅持民主集中制 179
一、“一點五”書記的決策 179
二、重大問題縣委要討論 180
三、技工、徒工要團結協作 182
第二節增強團隊歸屬感 184
一、眾人拾柴火焰高 184
二、焦主任，我錯了 186
三、5元錢的溫暖 187
第三節激發團隊積極性 188
一、工程在哪焦科長就在哪 188
二、暴雨中群力保浮橋 190
第十一章向焦裕祿同志學習，要沉下身子勤調研 193
第一節調研要有目的 194
一、請教魏鐸彬 194
二、雷中江的感動 197
第二節調研要有方法 199
一、諺語的智慧 199
二、8兩糧票 203
第三節調研要有成效 206
一、洪水流向圖 206
二、深翻治鹽堿 210
第十二章向焦裕祿同志學習，從組織中成長起來 215
第一節 堅守規矩、嚴守紀律 217
一、火車上站著到開封 217
二、吃西瓜要付錢 218
第二節提升干部自身素質 219
一、把學習貫穿始終 219
二、技術和出身不能混為一談 223
三、直面矛盾，善解難題 225
第三節在基層歷練中成長 228
一、鋼花辨鋼材 228
二、治理“三害”長才干 230
第十三章向焦裕祿同志學習，苦練工作“三字訣” 233
第一節打鐵還需自身硬，苦練“學”字訣 235
一、毛主席著作是寶典 235
二、從群眾中找辦法 237
三、雨水中探流向 240
第二節 實干興邦，苦練“干”字訣 242
一、把人間荒島變成人間樂園 242
二、四面紅旗 245
三、開展“綠色革命” 249
第三節樂在人和，苦練“人”字訣 250
一、善當伯樂，真情留人 250
二、把根深深扎在群眾之中 253
三、唯獨忘記自己的人 255
附錄 257
一、習大大同志的縣委書記歲月 258
習大大同志來到了正定 258
勇于解放思想，大力發展經濟 261
內外招賢納士，助力經濟騰飛 266
挖掘歷史文化，實施旅游興縣 269
重視智力投資，大力發展教育文化事業 271
加強黨的建設，強化組織保障 273
謙遜樸實，尊老敬賢 275
二、習大大總書記同中央黨校第一期縣委書記研修班學員座談交流
記述 278
三、習大大：從政雜談（摘錄） 282
“芝麻官”千鈞擔 282
青年干部四忌 283
為官“四要” 285
念好“人才經” 287
領導者的修養 289
樹立五種崇高情感 291
發展不能走老路 292
從“倒逼”走向主動 293
化壓力為動力 293
不畏艱難向前走 294
理想責任價值也要重在實踐 295
敬業樂業為美德 295
做人做事要力戒浮躁 296
在學習中深化認識，在實踐中提升境界 297
領導干部要放下“架子”、做好“樣子” 297
四、警鐘長鳴：焦裕祿制定的干部“十不準” 298
后記 300
第一章
郡縣治，天下安
郡縣制是我國古代繼宗法分封制度之后出現的以郡統縣的兩級地方行政制度，是古代中央集權制在地方政權建構上的體現，它起源于春秋，形成于戰國時期，至今已有2000多年的歷史。
第一節 郡縣制度的歷史沿革
一、郡縣制的形成與發展
郡縣制是我國古代繼宗法分封制度之后出現的以郡統縣的兩級地方行政制度，是古代中央集權制在地方政權建構上的體現，它起源于春秋，形成于戰國時期，至今已有2000多年的歷史。
春秋時期就有了縣、郡的設置。縣的名稱在《周禮·地官》和《禮記·王制》中都是指王畿附近的地方，本意為“懸”，即“縣”所代表的這塊地區直接由周天子掌握，以作賞賜。春秋時期，縣的創立有三種途徑：一是通過戰爭，大國吞并小國后建立縣制。春秋初期的秦、晉、楚等國就是在新兼并的地方設縣的，這時的縣與卿大夫的封邑不同，是直接隸屬于國君的地方行政區域，有利于國君對邊遠地區的統治，具有邊防重鎮的作用。從現有文獻資料看，縣的設立當以楚國為最早。一是楚武王滅掉權國，將其改建為縣，是為設縣之始；二是在大封邑的基礎上設立的下一級行政單元。春秋后期，縣制開始逐漸推行于內地，一些卿大夫把自己領地內的采邑改建成縣，長官多由卿的家臣或士充任，縣的政治地位較低；三是通過對原來的行政系統進行政治改革形成縣的建制。戰國時期，縣的設置已較為廣泛，將采用都鄙制度和世族世官制的縣制轉變為地方政權并實行官僚制度的縣制。秦孝公十二年，商鞅第二次變法，在秦國普遍推行縣制，把鄉、邑、聚等合并為縣，建置了41個縣（《史記·秦本紀》、《六國年表》、《商君列傳》則作“三十一縣”）。
郡的設置要較縣為晚。春秋末期，已有諸侯國開始在邊遠地區設置郡。秦穆公九年，晉公子夷吾（即晉惠公）對秦國使者談到“君實有郡縣”，為秦國設郡的最早記載。之后，晉、吳相繼設置了郡。這時的郡，雖然面積比縣大，但是由于偏僻荒涼，地廣人稀，地位卻比縣低，縣與郡之間并無統屬關系。此時，“縣”與“郡”是同一層級的行政組織，兩者的區別在于：縣一般設在人口稠密、經濟相對發達的地區，其職能主要體現在經濟方面；而郡往往設立在邊遠地區，對邊遠地區實行軍事控制是其主要職能。
至戰國時期，魏國在魏文侯時設立了西河郡（吳起曾為西河守）、上郡（李悝曾為上郡守），楚國在楚悼王時設立了宛郡（吳起曾為宛守）。這一時期，由于郡所轄的地區逐漸繁榮，人口增多，“郡”的社會結構日益復雜。為了對這種日益復雜的社會結構進行管理，開始在“郡”內設縣。隨著邊防設郡之地逐漸繁盛，內地的縣逐漸增多，需要建立起更高一級的管理機構，于是就形成了郡統轄縣的兩級制地方管理體系，從而逐漸完成了郡統縣的地方行政管轄區劃。至此，郡縣制開始形成。
郡守為郡之長，多由武官充任，有征兵領軍之權。各郡所統之縣的數目，見于記載的有魏國上郡15縣、趙國上黨郡24縣、代郡36縣、燕國上谷郡36縣等。齊國始終沒有設郡，但設有都，略同于其他各國的郡。至戰國末年，各國郡縣的設立已很普遍。
縣令為一縣之長（云夢秦簡所載“縣嗇夫”，有人認為即是縣令），下設縣丞掌管民政，縣尉掌管軍事。此外，還設有管理各種事務的嗇夫（如田嗇夫、亭嗇夫等）和令史等官吏。國家對這些官吏實行定額俸祿制，縣令等長吏可以隨時由國君任免。縣之下有鄉、里等作為國家對居民進行控制的基層組織單位。在少數民族聚居地區則設“道”，作為同縣并列的地方行政管理機構。秦縣約有300，其中有一部分為戰國時期秦國所設，或其他各國所設，秦因之。
郡縣制正式確立于秦朝。秦國統一六國后，為了鞏固自己的統治地位，秦始皇采納李斯的建議，對社會結構的各個方面進行了一系列卓有成效的改革。在行政體制上，秦徹底改變了封建世襲制度，建立郡縣制，并由統治者任命郡縣的行政管理者。秦始皇統治初期，將全國版圖劃分為36個郡，后來隨著征戰的節節勝利，版圖不斷擴大，增至48個郡。郡縣制徹底改變了西周奴隸社會較為松散的社會管理模式，建立起從中央到地方層層控制的社會治理結構，極大地強化了中央集權。從某種意義上說，秦朝郡縣制的設立對于維護國家統一、保持社會穩定起到了一定的促進作用。
漢繼秦制，采用了郡縣制與封國制并存的政治制度，出現了郡、國并存，州、郡、縣三級行政區劃。統治者認為，秦朝的滅亡同廢除封建宗法制的郡縣制有直接關系。于是，統治者對秦的社會治理結構進行調整。在實行郡縣制的同時，在一定程度上恢復了封建宗法的分封制度，形成了兩種管理體制并存的局面。漢時不斷增立新郡，至西漢末年，共有83個郡和20個封國，合計103個郡國，統轄1587個縣級政區。一郡所統之縣，一般約為20縣上下。漢代一縣，其面積大約為方百里（“方百里”意指領土面積相當于一個邊長為100里的正方形的面積），總人口數以20萬左右者居多，多者逾百萬。國指諸侯王國，漢武帝以后，國的地位相當于郡。漢代列侯所食之縣稱侯國，皇后、公主所食之縣稱邑，有少數民族居住之縣稱道。縣之下置有鄉、亭、里。里是民戶聚集之處，猶如后世之村落。實際上，郡縣制與封國制并存的現象是社會制度的倒退，最后必然破壞社會的穩定，造成嚴重后果。漢景帝時期出現的“吳楚七國之亂”就是這一政治框架失敗的例證。
東漢末年，黃巾起義爆發。為了鎮壓農民起義，中央政府困于財力、兵力不足，不得不將監察區的刺史部（州）改為行政區，授予其上馬掌軍、下馬管民的行政權、財權和軍權，原監察區性質的州轉變為郡之上的行政區，州開始統轄郡縣，地方行政制度——州、郡、縣三級制雛形初露端倪。
魏晉之際，州、郡、縣三級并行的趨勢較穩定，但晉統治者同樣錯誤地認為，曹魏政權被司馬氏篡奪是由不分封同姓諸侯王所致。于是，晉冊封皇族27人為王。這些諸侯王都擁有自己強大的武裝和領地，形成了晉朝內部強大的割據勢力，最終出現了“八王之亂”。隨著西晉八王之亂的發生以及永嘉之亂后的南北對峙，社會穩定局面又被打破，導致戰爭頻繁。為了封賞在戰爭中立功的武將或者敵方來投降的將領，州刺史或者郡太守愈來愈多，造成相當一部分州、郡有名無實。南北朝后期，三級制實際上成了二級制。
隋、唐、宋時期，以州統縣，州、縣二級制向道（路）、州（府）、縣三級制轉變。
隋文帝開皇三年撤銷郡，以州統縣，實行州、縣二級制。廢郡后，中央直接管轄300多個州，出現管理困難。隋煬帝大業三年，大量合并州縣，因為隋煬帝推崇漢代的制度，于是又改州為郡，郡置太守，變成郡縣二級制。
繼隋之后，唐朝再次改郡為州，仍為州、縣二級制。相傳唐太宗曾把300個州的刺史名字寫在屏風上來考察他們的政績，并以此來作為官員職位升降的參考依據。由于中央政府直接管轄的幅度太大，又鑒于漢末州職能的演變所引起的諸侯割據局面，唐朝統治者依據山河形勢臨時設立了10個道，形成了道、府（州）、縣制三級體制。到了唐玄宗開元年間改為15個道，“每道置采訪使，檢查非法，如漢刺史”。
唐朝后期，為了清除邊患，唐王朝不得不加強邊將的權力。唐睿宗景云年間，節度使既兼度支、營田、采訪處置使等職，又兼所轄州縣事務，職高權大。邊地設節度使的道，已成為最高的一級行政區，形成了“道、節度使、府（州）、縣”管理體制。“安史之亂”后，道這一監察區與方鎮結合起來，逐步形成了道、州、縣三級制，也稱方鎮、州、縣三級制。
北宋初年，宋太祖趙匡胤取消了節度使的實權，改道為路，路之下的行政區劃為州和縣，形成了“路、州、縣”三級管理體制，路的性質介乎于行政區與監察區之間，州級單位有府、州、軍、監。
元代出現了行省制度，為多級制管理體制，行政區劃以“行省、路、府或州、縣”四級區劃系統為主，同時存在著與路并列的直隸府、直隸州。行省最初是政府派往地方的臨時機構，久而久之，成為最高一級的地方行政區劃，省內“凡錢糧、兵甲、屯種、漕運、軍國重事，無不領之”。元朝行政區劃呈現層級多和層級之間存在復式的統轄關系兩個特點。元代府和州是同級的，二者皆可統縣，甚至直屬于行省，不歸路管，而且還有路直接統轄縣的局面存在。
明代將全國劃分為兩直隸和13個承宣布政使司，省的名稱被取締，為“省（布政使司）、府、州、縣”的四級區劃體制。在布政使司之下有府和縣兩級，有些地方在府和縣之間還有州，布政使司（省）下轄府，府下領州，州下領縣。州有兩種：直隸布政使司的直隸州；隸屬于府的散州，所以明代行政區劃是三級與四級的混合。明代布政使司（省）以下的行政區劃單位進行了三項重要改革：第一，在宋代為最高行政區劃的路，在元朝還是主要的第二級行政區劃單位，在明朝則被完全廢除了；第二，唐朝創立的府，在明代第一次成為高于州一級的行政區劃單位，明代的府相當于元代的路；第三，與元朝一樣，實行三、四級行政區劃系統，以省（布政使司）—府—州—縣的四級區劃系統為主。
清代沿襲明代舊制，各地不同，地方行政機關分省、道、府、縣四級，省下轄府和直隸州，府下領散州和縣，存在著“省、府/直隸州/直隸廳、散廳/散州/縣”三級區劃，以省—府—縣和省—直隸州—縣為主。與明代所不同的是，清代增加了行政區劃單位——廳（在新開發地區設置），并將明時的布政使司正式改稱為省。廳有直隸廳和散廳之分，直隸廳與府、直隸州平行，直隸于省，絕大多數不領縣；散廳隸屬于府，與散州、縣相平行，成為最基層的行政區劃單位。在元、明兩代，不論是直隸州，還是散州，一般均領縣。在清代省轄的直隸州才領縣，而府轄的州則不領縣。在邊遠轄區和省，除了在部分農業區設置府、州、縣外，在內蒙古、外蒙古、新疆、青海以及東北的奉天、吉林和黑龍江，建立盟、旗行政區劃單位。盟相當于內地的府，旗相當于內地的縣。在西藏則設立營。在清代，直隸廳的地位低于府，但高于直隸州，因此清朝省以下的行政區劃單位的稱呼一般為府、廳、州、縣。據《清史稿·地理志》記載：自清德宗光緒年間置22省，有府、廳、州、縣1700多個。
到了近代，縣制與縣的隸屬關系基本上處于相對穩定的狀態。辛亥革命后，北洋政府對行政系統做了較大的調整，取消了州府建制，建立了省、道、縣三級行政區劃體系，縣隸屬于道。1928年以后，民國政府對行政制度進行了新的改革，將行政區劃設立為省、縣二級體制，將道廢除。
……
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