本書主要關注的問題是歐盟外交政策的性質、歷史演變及其政治框架和政策制定過程。同時，本書深入探討了歐盟外交政策中的四大核心問題：人權和民主的推廣、危機管理、核不擴散以及反對恐怖主義。關于在歐盟外交政策中起支柱型作用的共同外交與安全政策和共同安全與防務政策，本書也作了詳細的闡述，并探究歐盟成員國在其中發揮的關鍵作用。
中文版序言
2014年4月在對比利時進行國事訪問期間，中國國家主席習近平在布魯日（比利時）歐洲學院發表了重要演講。演講中，習主席提到了中歐關系的價值所在，并為其指明了前進的道路：“現在，中歐建立了全面戰略伙伴關系，在60多個領域建立了對話磋商機制；2013年雙方貿易額達到5591億美元，雙方每年人員往來500多萬人次，留學生總數近30萬人。中歐關系已成為世界上最具影響力的雙邊關系之一。同時，我們也要看到，中歐關系發展空間還很大，潛力還遠遠沒有發揮出來。為了把中歐關系推向前進，中方需要加深對歐洲的了解，歐方也需要加深對中國的了解。”
加強中國與歐盟之間的互相理解和促進中歐學者、學生之間的學術交流對本書兩位作者所隸屬的學術機構——布魯日歐洲學院、荷語魯汶大學（KU Leuven）以及法語魯汶大學（UC Louvain）——意義重大。這三所學府都創立了很有權威性的歐盟中國講席；歐洲學院成立了歐中研究中心和中國館；三所學府都與中國高校開展了大量的合作研究項目；我們的學生進入諸多中國高校的本科、研究生項目研習或參加暑期學校；與此同時，中國也有很多學生在布魯日歐洲學院、荷語魯汶大學和法語魯汶大學學習——中國學生甚至已成為魯汶（荷語區）第二大留學生群體。此外，從本書主題來看，每年都有中國學生參加歐洲學院的“歐盟國際關系和外交研究碩士”，荷語魯汶大學的“歐洲研究：跨國及全球視野碩士”，以及法語魯汶大學的“歐洲研究碩士”項目的相關課程。
我們希望通過中文版《歐盟外交政策》為增強中歐之間的了解互信貢獻一份綿薄之力。在我們看來，一本關于歐盟外交政策的論著對中國讀者（包括學者、學生、政策制定者、官員、記者以及其他對國際關系感興趣的觀察者）是很有意義的。之所以這么說，至少有以下三點原因。第一，歐盟外交政策比人們通常所認為的更為重要。它能直接或間接地影響中國外交政策以及中國的經濟、能源、安全和其他利益。第二，當前國際事務中，中歐關系本身也是至關重要的。盡管歐盟已成為中國最大的貿易伙伴，但雙方卻未能成功地將雙邊關系轉變為真正的外交與經濟上的“戰略伙伴關系”。第三，依我們所見，本書將“外交政策”概念化——包括“結構性外交政策”和“結構性權力”——對分析中國的外交政策及其在世界上的地位和雄心也頗有助益。未來中國在全球事務中的地位不僅依賴于硬實力的獲得，而且取決于它能否按照一個有效、有吸引力的結構性大國來行事。正是基于此，“結構性權力”概念能與習近平主席的“中國夢”理念相聯系，這點我們會在序言后面部分作進一步解釋。
接下來三部分將分別對以上三點原因作具體闡釋。鑒于中國國家主席習近平于2013年初上任，以及歐盟領導層于2014年末換屆——唐納德?圖斯克被任命為新一屆歐洲理事會主席，費代麗卡?莫蓋里尼被任命為新一屆外交事務與安全政策高級代表，讓?克洛德?容克當選新一屆歐盟委員會主席，第四部分會評估中歐領導層換屆的潛在影響。
歐盟外交政策為何重要——對中國亦然
盡管人們對歐盟外交政策的看法常有輕視之意，但歐盟外交政策遠比人們設想的更為重要。其中一個原因是它能對中國的外交政策與利益產生直接或間接的重大影響。歐洲應對最近兩大危機——阿拉伯動亂（自2011年初以來）和烏克蘭危機（自2013年以來），就說明了這一點。
第一，歐洲對阿拉伯動亂的處理顯然暴露出其無力促進周邊地區穩定。這也對中國產生了影響，因為2011年由英法主導的（針對利比亞政權領導者卡扎菲的）軍事行動對中國在該國的利益造成了直接的負面影響。數以千計的中國工人被迫撤離，中國在利比亞的戰略性投資以及該國對中國的能源供應就此廢止（Chen 2013:181，也可參見本書專欄7.1）。敘利亞、利比亞與伊拉克的長時間戰亂為“伊斯蘭國”和其他極端宗教主義的滋生與興起提供了環境（參見第十一章、第十二章）。這些群體不僅威脅到歐洲的內部安全（例如最近發生在巴黎和其他城市的恐怖襲擊），還有損國際穩定與安全，這亦會對中國有重大影響。
第二，目前要評估（由烏克蘭關于是否與歐盟締結一項新的加盟協定所引發的）烏克蘭俄羅斯沖突和隨之而來的歐盟和俄羅斯之間的緊張局勢所造成的長期影響還為時過早。但很明顯的是，俄羅斯與歐盟（乃至整個西方）關系的整體惡化將導致西方對俄羅斯進行持續的重新定位，這可能會拉近俄中關系。
上述兩個例子表明全面理解歐盟外交政策、歐盟與成員國外交政策的復雜互動及歐盟外交政策對中國的潛在影響極為重要。本書旨在提供此類關于歐盟外交政策的深刻理解。本書結構如下：前兩章是關于歐盟外交政策的性質和歷史演變，這對避免將歐盟作為國際行為主體抱有不切實際的期望至關重要。接下來的三章詳細闡述了歐盟外交政策的制度框架、政策制定過程以及成員國經久不衰的關鍵作用。與一貫看法相反，成員國達成一致的要求并未經常導致歐盟外交政策的癱瘓。相反，只要有意愿的參與者能達成一致，就足以發起歐盟行動。
第六章隨之討論了歐盟外交政策的四大核心議題：人權和民主推廣、危機管理、核不擴散和反恐怖主義。接下來的兩章是關于歐盟的共同外交與安全政策和共同安全與防務政策，這兩章再次闡明了成員國的關鍵作用。它們表明，在構想共同外交與安全政策和共同安全與防務政策時，成員國根本沒打算放棄它們在這些領域的國家主權。這兩項政策是通過成員國對其享有掌控權的方式建立起來的，其主要功能是為各成員國提供一個協調與合作的平臺，借此形成（歐盟層面的）共同政策倡議。
在討論完歐盟的共同外交與安全政策和共同安全與防務政策之后，第九章和第十章論述了歐盟外交政策的范圍與多樣性，并闡釋了諸如貿易、發展、環境和能源等領域廣義的外交政策相關性，以及與中國的立場與利益趨同或趨異的可能。本書第十一章和第十二章則評估了歐盟針對世界上某些地區、其他主要大國（包括中國）以及全球多邊架構（在這一架構中，中國通過諸如金磚國家合作機制等新型多邊機制發揮著日益重要的作用）外交政策的成敗。
歐盟與中國的關系還證實了成員國不僅能對歐盟外交政策有所貢獻，而且能在某種程度上保持自身的外交政策。中國確實經常把歐盟和成員國（尤其是大國）外交政策當作是并行的。盡管成員國外交政策通常反映歐盟外交政策，但它們在尋求與中國構建強有力的雙邊政治經貿關系方面競爭激烈。在中歐關系中，是否應該優先考慮人權等議題，成員國的立場也存在差別。歐盟與成員國外交政策的共存在“雙層伙伴關系”的現狀中也得到體現（Chen 2013:185—187）。中國不僅在推進與歐盟的戰略伙伴關系（參見下文），而且也在推進與其八個成員國的雙邊戰略伙伴關系（法國、德國、英國、意大利、西班牙、波蘭、丹麥和葡萄牙）。
中歐關系的重要性
這樣一本關于歐盟外交政策的論著之所以與中國讀者相關的第二個原因，與中歐關系的重要性以及雙方為何未能建立真正的“戰略伙伴關系”這一相關問題有關。
歐盟是中國最大的貿易伙伴和最青睞的海外直接投資地，而中國則是歐盟最大的進口來源國和第二大貿易伙伴。除舉辦年度峰會之外，中歐領導人對話機制還包括高層經貿對話（自2008年起）、高層戰略對話（自2010年起）以及高層人文交流對話（自2012年起）。此外，雙方還在涵蓋環境、能源、人權、國際安全等60多個領域進行對話與合作。中歐關系的重要性可以解釋為何雙方于2003年在北京舉行的第六次中歐峰會上共同提出建設“全面戰略伙伴關系”。2006年，中歐還商定升級雙邊關系，并開始協商制定一份提綱挈領式的《伙伴關系合作協定》，以取代存在長達20年之久的《貿易合作協定》。
然而，歐盟與中國沒能兌現關于戰略伙伴關系的希冀和豪言：雙方都不愿讓步妥協，談判也未能取得重大突破。中歐“蜜月期”顯然已經結束，取而代之的是“在爭端日益增加背景下深化合作”（Chen 2012:18—19）。在經濟領域，《伙伴關系合作協定》談判在諸如市場準入、知識產權和國家補貼等問題上遭遇阻礙；同時，在全球治理領域的數次談判中雙方的沖突也逐漸顯現（Men and Balducci 2010; Wouters and Burnay 2012）。在外交政策方面，構想中的中歐戰略伙伴關系的結果同樣不容樂觀。此外，雙方力量對比在過去十年間已發生了巨大變化。高速增長的經濟推動中國作為國際大國崛起或“復興”，同時也使中國的外交政策日益強勢。
在實現預定目標過程中雙方遇到了困難，這不僅是因為雙方存在利益分歧，還緣于中歐對“戰略伙伴關系”這一概念的看法不同（Stumbaum and Xiong 2012）。歐盟主要關注當前的挑戰，對中國在短期內未能更好地配合歐盟應對這些挑戰以及未能向歐盟在人權和民主推廣、氣候變化等一系列重點政策的立場靠攏感到遺憾。對于中國領導層而言，戰略伙伴關系意味著雙方的合作應該長期穩定，并基于平等、互相尊重、互信互利（雙贏）等原則。在中國看來，歐盟在處理對華關系時沒有時刻堅持這些原則。歐盟不斷強調西藏和人權問題，不愿給予中國市場經濟地位，不愿解除長達25年之久的對華武器禁運，這些事實在中方看來都表明歐盟缺乏戰略行動的能力。
本書對影響歐盟外交政策制定的動態因素和關系緊張的領域的闡述有助于理解歐盟為何難以開展戰略行動。在第十二章中，我們不僅討論了中歐戰略伙伴關系的內涵以及在實力轉移背景下不斷滋生的爭端；同時還借用幾位中歐學者的見解，通過中歐之間的“概念分歧”來解釋令人甚為失望的伙伴關系（參見Pan 2012a; Liqun 2010; Shambaugh and Xiao 2012）。
對諸如“主權”、“人權”、“民主”、“全球治理”、“多邊主義”以及“戰略伙伴關系”等觀念與價值（其重要性）的見解，中歐確實經常存在分歧。本書旨在為歐盟如何理解這些概念、為何某些概念對歐洲而言如此重要提供見解。中國讀者還會發現，一些對于中國和中國學者非常重要的觀念與價值很少或從未出現在歐盟外交政策話語中，也未被歐洲學術文獻作為評價歐盟外交政策的標準來使用。例如“穩定”、“多極”、“生存權”、“發展權”、“平等”、“雙贏”、“尊重”、“面子”等就屬于此類情況。對于中國外交官和學者而言，向歐洲外交官和學者解釋這些觀念為何對中國乃至整個南方（發展中）國家如此重要，可能是一項重要任務；與此同時，歐洲同胞也面臨著聆聽和學習的挑戰。
中國與歐盟：競爭中的結構性力量
本書之所以與中國的國際問題觀察者——包括那些未必對歐盟本身感興趣的人——密切相關的第三個原因在于，本書為分析和評價“外交政策”和“實力”提供了一個具有創新性的概念框架。我們認為，這一概念框架也有助于分析中國的外交政策和實力。
本書認為，對外交政策的理解既應該包括對危機和沖突的回應，又應該包括在國家、地區或全球層面塑造結構并影響長期進程。依循第一章提供的定義，結構性外交政策是指“一項長期推行的外交政策，其目標是持續影響或塑造某特定區域的政治、法律、經濟、社會、安全或其他結構”。這些結構可被置于各個空間或各個互相關聯的層面：個人和社會層面、國家層面、地區層面、地區間層面以及全球層面。
與之相關的是“結構性力量”概念，它是指“能夠塑造或影響其他國家或地區或全球層面的政治、法律、經濟、社會和其他結構或游戲規則的力量”。要取得成功，結構性力量要具備塑造或影響其國界之外的結構或游戲規則的能力，還要確保這些結構或游戲規則能夠長期持續。其可持續性取決于：這些結構是否被證明是有效的；它們是否適應其他國家和地區的特定政治、經濟、社會和文化環境；它們是否被這些國家和地區視為合法且符合當地的優勢和利益。
將結構性外交政策與結構性力量概念化能幫助解釋為何歐盟針對周邊地區的外交政策在很大程度上是不成功的。不僅如此，它還有助于更好地理解東歐、北非以及中東等地的沖突，歐盟（乃至整個西方）在這些地區面臨與之競爭的重要的結構性力量：與歐盟東部相鄰的俄羅斯和與歐盟南部毗鄰的伊斯蘭行為主體及其伊斯蘭運動（參見第十一章、第十二章以及Keukeleire and Delreux 2015）。
第十二章對中歐關系的討論說明，中國正崛起為與歐盟競爭的結構性力量，這讓后者甚為擔心。這一點在全球多邊組織中已有顯現，在這些組織中，中國在原本由西方游戲規則主導的領域不斷加強自身影響力（參見第十三章）。這一憂慮也表現在世界上其他地區，例如在非洲，中國所代表的發展模式在某些情況下比歐洲推廣的模式更有吸引力。該模式推動經濟自由化和發展，但卻未必與西方規范和西式民主的政治自由化和發展相伴而行。中國實現了經濟的飛速發展、內部的政治穩定以及對國內政治社會動態的持續控制，這對渴望進步但又不愿冒失去政治控制風險的某些國家的政治經濟精英有很大的吸引力。對于這些國家中渴望進步但不愿看到社會動蕩的部分人民而言，亦是如此。
中國聲稱，與歐美相比，它并未在世界其他地區推廣自己的結構和游戲規則。然而，通過拓展自身在非洲和其他地區以及多邊組織中的存在，中國對西方所推廣與設想的結構發起了挑戰。同時，這為替代模式和結構提供了空間，在某些情況下，這些模式和結構被認為更有效、更合法、更加適應其他國家或地區的特定情況（參見Keuleers 2015; Li and Liu 2013; Men and Barton 2011）。正是從這個意義上說，借助相互競爭的結構性力量（以及相互競爭的結構性外交政策）這一概念視角來分析中國、歐洲和美國的外交政策可以有啟發作用。
值得一提的是，在與之毗鄰的東南亞和東亞地區，中國似乎未能成功地把自己展示為可信、可替代西方的結構性力量。雖然在東南亞金融危機之后，在亞洲，中國能夠成為西方行為主體或由西方主導的國際組織的積極替代者，但眼下中國與該地區國家的關系卻日益緊張、民族主義上升、軍事化不斷增強。在周邊地區，中國似乎越來越多地開展硬實力外交（參見Shambaugh and Xiao 2012; Song, X. 2013; Sun et al. 2014; Washington Quarterly 2014）。但從長遠來看，結構性外交政策的路徑才能以更為根本和持續的方式強化中國的地位。不過這也要求中國努力發展和培養同樣被其鄰國視為有效、合法和有利的結構。
中國與歐盟新領導層的潛在影響
最后，分析中歐新領導層對雙方外交政策和外交關系——作為伙伴或競爭的結構性力量——的潛在影響也不無裨益。
鑒于本書的中國讀者對中國外交政策的發展有更為深刻的認知，我們只對2013年初開始執政的中國領導人的外交政策選擇進行簡要介紹。不論如何，將結構性力量和結構性外交政策與新一屆中國領導人和中共中央總書記習近平提出的“中國夢”理念聯系起來可能有所助益。主要問題在于，“中國夢”是否首要針對中國的內部發展，或者說“中國夢”是否也能成為“美國夢”或“西方夢”的替代選擇，從而吸引世界其他地區的人民、社會和國家。與之相關的問題是，中國會在何種程度上通過日益活躍的結構性外交政策向外推廣“中國夢”。這與上一部分末尾提出的問題相關：中國會在何種程度上展示自己，在何種程度上會被視為顧及其他國家和社會（包括其周邊地區）利益與需求的有效且合法的結構性力量？在此，參考用以解釋歐洲一體化的兩大成就的決定性因素或許會有所幫助。這兩大成就是：將德國與其先前充滿敵意的周邊關系轉化為真正和平密切的伙伴關系；歐盟內部中東歐國家成功實現穩定化和一體化。這兩大外交政策之所以能成功，很大程度上得益于外交政策的選擇明確顧及其他國家的利益，進而被視為合法。
合法性與外交政策的問題又將我們引向中國新一屆領導人提出的另一理念：“義利觀”。事實上，問題既在于這個理念在何種程度上并將如何轉換成中國實際的外交政策；又在于該理念是否會有助于增強中國外交政策的外部合法性，強化作為結構性力量的中國的地位，以及影響同為結構性力量的中國和歐盟的關系。
自本書定稿以來，歐盟機構頂層領導人也發生了變化，這也帶來了一些有關外交政策制定的工作方式的變化。因此，這里有必要對第四章有關歐盟機構設置的基本信息進行簡要更新。自2014年12月以來，唐納德?圖斯克——波蘭前任首相——接替赫爾曼?范龍佩成為歐洲理事會新任主席。2014年11月，新一屆歐盟委員會領導人正式就職，讓?克洛德?容克——盧森堡前任首相及歐元集團前任主席——接替若澤?曼努埃爾?巴羅佐成為歐盟委員會新任主席。意大利前任外交部長費代麗卡?莫蓋里尼現擔任歐盟外交事務與安全政策高級代表/歐盟委員會副主席。她還接替凱瑟琳?阿什頓領導歐盟對外行動署。
在對外關系領域，歐盟委員會的其他核心成員包括新一屆的貿易委員（切奇利亞?馬爾姆斯特倫）、歐洲睦鄰政策和擴大談判委員（約翰內斯?哈恩）、國際合作與發展委員（內文?米米卡）、人道主義援助和危機管理委員（赫里斯托斯?斯蒂利亞尼季斯）。此外，還有其他委員也參與歐盟的對外行動。例如，氣候行動與能源委員（與擔任歐盟理事會輪值主席的成員國環境或氣候部長一道）代表歐盟參與國際氣候變化談判。歐盟委員會主席（常與歐洲理事會主席一道）在最高政治層面上對外代表歐盟，比如在七國集團或二十國集團峰會上或在各類歐盟與第三國的雙邊峰會上。
新任歐盟委員會主席讓?克洛德?容克想確保新任外交與安全政策高級代表/歐盟委員會副主席莫蓋里尼既能積極履行“高級代表”的職責，又會積極履行“歐盟委員會副主席”的職責（負責對外關系）。她的前任凱瑟琳?阿什頓在很大程度上忽略了其作為歐盟委員會副主席的職責（“高級代表”和“歐盟委員會副主席”職責的差異可參見第四章）。有鑒于此，容克想避免這種情況再次發生。為加強歐盟委員會在歐盟外交政策中的作用和凝聚力，容克引入了新的工作方式。作為歐盟委員會的副主席之一，莫蓋里尼負責“引導歐盟委員會所有的對外關系活動”，即引導和協調上述負責對外關系的四大委員的工作，以此來更有效地匯聚所有歐盟對外行動工具（參見第九章）。負責整個“對外行動委員組”的高級代表/歐盟委員會副主席應促進這些委員職權之間的協同。容克還授予高級代表/歐盟委員會副主席戰略性篩選權乃至歐盟委員會議程設置的否決權，這意味著其他負責對外關系的委員只有在高級代表/歐盟委員會副主席同意的前提下才能將新倡議列入委員會議程。
顯然，這種全新組織安排和工作方式標志著歐盟委員會在歐盟外交政策制定中作用的強化（Pierini 2014; Witney 2014）。莫蓋里尼在上任最初數月也給人留下了非常積極的印象。然而，莫蓋里尼的活力與容克對歐盟委員會副主席角色的重申并不一定能彌補制度缺陷，這曾削弱了前任高級代表/副主席的職權（參見第四章到第六章）。例如，歐盟委員會的貿易總司和氣候行動總司是否將繼續通過強勢的部門政策來主導中歐議程進而阻礙真正的戰略伙伴關系的構建（Chen 2013:188），中歐新一屆領導人能否協力成功地打造真正的戰略伙伴關系，這些都尚待分曉。
就全書內容而言，本書的英文版對截至2013年中期的歐盟外交政策進行了分析。本書的中文版則納入了截至2015年中期的一些新發展：2014年容克主席領導的新一屆歐盟委員會成立；圖斯克被任命為新一屆歐洲理事會主席；莫蓋里尼成為新任歐盟外交事務與安全政策高級代表/歐盟委員會副主席；伊朗核問題得到成功解決；“伊斯蘭國”的興起；烏克蘭危機及其對歐盟與俄羅斯關系的影響。
劉宏松（譯者），上海外國語大學國際關系與公共事務學院教授、上海外國語大學歐盟研究中心研究員，主要研究領域為國際組織、全球治理、中國外交和歐盟外交。
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