本書以商事制度改革為背景，剖析了市場監管的法治邏輯與制度機理。本書以商事制度改革為主線，一是建立平等自由的企業制度，二是建立新型市場監管體制。本書在闡明市場監管法治理念的基礎上，以構建有效的社會控制體系為切入點，分別對社會共治、市場準入、信息與信用機制、安全監管、價格監管、公私融合及其監管等專題進行了討論，闡述了市場監管的法理基礎與制度構造。
前言
一、本書的源起：于清風掠燕之間亮眼啟智
中央黨校位于北京海淀區的大有莊。毫無疑問，大有之稱謂有吉祥如意之寓。大有莊原名“窮八家”。乾隆年間，高宗弘歷偶然路過知曉此村，認為在御園之東北出現“窮八家”極為不雅，當即賜名“大有莊”，寄托了對幸福吉祥的美好愿望。或者是因為暗示效應，“大有”也給這里的人們帶來了好運。作為中央黨校的一名教師，這本書當然與這大有莊有割裂不斷的淵源。自2005年博士后出站到中央黨校工作，已然跨越了十一載時光。中央黨校雅致幽靜的校園，是個適合靜心養性、沉淀思考的地方。那亭臺樓閣環繞著掠燕湖開闊、清雅，是校園里最宜人的風光之一。偶爾散步于校園，最愛從幽暗的竹林緩緩穿過。及至跨過亮眼橋，豁然開朗，掠燕湖最靈秀的景致也撲面而來。每每此時，我就感慨，從曲徑通幽之處，到達柳暗花明之所，是一個讓人最為歡欣愉悅的過程，人的思考或靈感的觸發，又何嘗不是這樣的過程呢！手頭的這本書，原本就源于我在黨校教學期間的一些思考。在本書即將付梓之際，回想起這本書的由來，自然就聯想到了校園這諸多的美景，頭腦中忽然冒出了“于清風掠燕之間亮眼啟智”這個句子，也忽然就有了一絲快意和滿足。于是，索性把它作為序言的標題，也算是我對這本書的由來一個初步介紹吧！
這也的確是一本來源于教學的專著。中央黨校作為思想庫和智庫，是培訓黨的高級領導干部的最高學府。黨校的學員都有著豐富的從政經驗，他們以學員的身份來黨校學習，也帶來了源源不斷的思想資源。近年來，我在中央黨校講授市場經濟的法治化運行，尤其關注市場監管的問題，并與眾多的學員們有過多次的思想碰撞。這些學員對市場監管獨到的認識、體驗和實踐，他們對市場監管理念的深入思考，讓我能夠有機會不斷汲取營養來充盈自己的思想。我很慶幸，在當前全面深化改革的背景下，自己剛好處在商事制度改革從啟動到深入的進程中，我與黨校學員的交流也越來越多地集中在這個話題。由此，我也萌發了撰寫一本市場監管法治方面專著的想法。其間，國家工商總局企業監管局委托我們承擔的《〈企業信息公示暫行條例〉立法后評估》課題，也給了我一個極好的學習機會，讓我有機會更多地去關注跟蹤最新的監管法治動向。之后，三十多萬字的課題報告上報中央深改組參閱，作為課題負責人，這既是對我的一種莫大激勵，也讓我對本書的寫作更加充滿熱情和信心。
以我個人的觀察和理解，當前中國正在轟轟烈烈開展的商事制度改革，乃是中國市場經濟發展過程中的自我完善和自我更新，改革的基本目標就是要放開政府對市場的過于嚴格的管制。我國的市場經濟體制從計劃經濟體制演變而來，由于政治、經濟、文化傳統等方面的因素以及路徑依賴、發展階段等諸多原因，政府在市場經濟中習慣于以“有形之手”控制市場主體的行為，體現了政府對市場慈父般的關懷。在政府“嚴厲”的目光中，市場有太多調皮搗蛋的壞孩子，必須對他們的不良行為加以嚴格約束和控制。而政府似乎又充滿了悲憫之心，目光所及之處，市場和社會到處都是弱者，需要政府去關心去保護。于是，在種種良好愿望的驅動之下，政府不斷強化對市場的管制。當然，在改革開放之初，我國也曾經歷了一段相對自由的時期，也有很多人懷念20世紀80年代相對自由的時代。那時候，我國改革開放剛剛拉開帷幕，政府沒有太多的思想束縛，非常開明，放手讓市場發揮作用，讓民眾去追逐利益，人們發現自由之所在，也就是創造之所在，活力之所在。當然，市場天然是有弱點的，市場運行所產生的種種問題和矛盾不斷困擾著善良的人們，市場主體的投機取巧、爾虞我詐、摻雜使假等問題的存在，使得市場秩序混亂、消費者利益受到損害、食品藥品不安全。市場的這些缺陷，使得政府不斷地去嘗試采取更多的、更嚴厲的管制手段。然而，政府也并非圣人、完人，基于其自身的缺陷，僅僅憑借其行政力量，并非當然能夠解決好市場失靈的問題。一個公認的事實是，普遍的管制也同樣帶來了普遍的活力不足，市場和社會的創新和追逐利益的積極性被大大地壓抑。近年來，國家在不斷地進行改革，其核心目標就是要處理好政府和市場的關系。特別是黨的十八大以來，我們對政府和市場的關系重新進行了審視和定位，提出了市場是資源配置的決定性力量的論斷。中央提出要實現大眾創新、大眾創業，就是要讓社會和市場更加充滿活力。當前正在開展的商事制度改革，首先要改的就是政府過于嚴苛的管制，體現為放松市場準入的條件，降低市場準入的門檻，在此基礎上，加強事中事后監管以及社會監督。由此，我們正在從過去的命令型國家、全面管制型國家悄然轉向監管型國家。在具體實現機制方面，我們通過對公司法進行修改，降低設立公司的門檻，從注冊資本實繳制改為認繳制，從年檢制改為年報制，大大釋放了社會活力；我們所采取的負面清單、權力清單、責任清單等機制，就是要通過清單的形式，廓清公權力和私權利的邊界；我們所實行的強制信息公示、信用約束等制度，就是力圖緩和市場經濟信息不對稱的狀況，對市場主體施加以信息披露為基礎的信用約束機制。而在實踐層面，上海自貿區改革、浙江行政審批制度改革等地方實踐，為我們樹立了政府與市場關系的樣板。
當前商事制度改革的豐富實踐，給法學研究提供了豐富的素材，也提供了更多想象和作為的空間。實際上，我們傳統的市場監管法治理念研究，由于受制于立法及實踐，總體上仍然是偏于保守的，更多的是對現實的解讀，少有自我超越和突破。如果對照當前豐富多彩的市場監管實踐，驀然之間，我們發現市場監管法治的理論已經被現實遠遠拋在了后面。而與此同時，市場監管實踐則顯得過于超前，遠遠走在了立法之前，甚至有可能偏離法治軌道，出現重大改革于法無據的問題。由此，市場監管改革也同樣需要法治理念的更新以及更加充分的法治保障與支持。在推進商事制度改革中，政府應當自覺遵守法治精神，遵循法治原則，運用法治思維和法治方式來推動改革、深化改革。李克強總理反復強調要牢固確立“法無授權不可為、法無禁止皆可為、法定職責必須為”的法治原則，發揮市場在資源配置中的決定性作用，為我們提出了市場監管法治的基本準則。市場監管的法治理念和法治實踐需要與時俱進，需要不斷地創新和更新，才能為我們當前蓬勃發展的改革實踐奠定法治理念基礎。毫無疑問，在當前的商事制度改革背景之下，如何將改革以及由此所產生的監管問題納入法治化的軌道，的確是當代法學研究的一個重大課題。這也是我撰寫本書的又一個緣由。
當然，駕馭這樣一個宏大艱深的主體，于我而言，多少有些勉為其難。然而，作為法學研究者，擺弄文字是當然的使命。馬克斯�6�1韋伯在其名著《學術與政治》一書中，就“以學術為業”這一主題發表了他精彩的見解。他一再申明，科學最主要的功能就是可以使人做到“頭腦的清明”。以我淺薄的認識和理解，“以學術為業”所需要的那種高大的境界自然是我所難以企及的。但是，作為黨校的一名學者，借著對這一主題的研究，或許可以啟發一下自己，反映一下自己的所思所想吧！
基于這樣的考慮，本書試圖結合當前商事制度改革這一炙手可熱的話題，就市場監管法治化的基本邏輯和路徑構造問題，闡發自己某些還不算成熟的認識。
二、論證邏輯：政府與個體、社會關系的再定位
基于商事制度改革的背景，筆者在撰寫本書時，主要著眼于在商事制度改革過程中出現的與傳統的市場監管大為不同的機制，并試圖從法治的角度，對其學理邏輯進行分析。筆者認為，商事制度改革的主線有兩條：一是確立平等自由的企業制度，并以此發揮市場在資源配置中的決定性作用；二是構建新型監管制度體系，并以此實現從命令型國家向監管型國家的轉變。商事制度改革背景下所產生的新型監管體制，之所以可以被稱為“新”，主要是因為其較好地平衡了公與私、政府與市場、政府與社會之間的關系。由此，個人、社會、市場與政府能夠各就其位，各自在不同領域發揮作用。而政府也不再是一個萬能的智者，它承認自身的不足，并切實地借助于個人、社會、市場的力量來促進經濟社會的可持續發展，提高政府監管的效率和有效性。因此，商事制度改革背景下的新型市場監管體制，具有不同于傳統監管體制的邏輯。在本書中，筆者重點關注的是以下八個方面的理念和邏輯：
（一）市場主體的自我責任
傳統的市場監管，強調國家的責任，政府重視以命令和強制的方式進行市場監管，而輕視市場主體在市場交易中所應承擔的責任。在新型的監管體制之下，政府的市場準入管制被極大地放松，這就意味著政府不再為企業的行為進行信用背書，而更加注重市場主體的自我責任，從而將市場主體塑造成一個個獨立、負責、理性的“經濟人”。
（二）市場監管的有效性
在放松市場準入管制的背景下，市場準入更加尊重市場主體的自由營商權，政府難以再通過對市場經濟進行全面的事前管制，而達到控制那些有害于經濟社會行為的目的。同時，在國有企業改革的背景下，原來對國有企業的特殊監管，也將區分公益性國企和商業性國企而分別實施監管，政府對商業性國有企業的監管，將基于平等原則，而實行與非國有企業同等對待的監管。因此，政府監管更多的是事中和事后監管。這就對政府監管的有效性提出了更高的要求。當前的問題已經不是要不要監管的問題，而是如何有效地解決現實問題。因此，政府基于對社會整體利益的考量，控制市場的有害行為，激勵市場主體的行為與國家的政策目標盡量靠近，就成為建設現代監管型國家的內在要求。
（三）社會共治
傳統的市場監管帶有非常強烈的行政主導和命令強制的色彩，并不重視社會參與和社會監督。但是，在現代市場經濟運行中，由于國家不再以事前的全面管制作為控制市場主體行為的手段，也無法再依賴事前的全面實質性審查對市場主體實施管控。在其事中事后監管過程中，無論政府如何強大，政府監管資源和信息的有限性，都決定了政府在市場監管中往往力不能及。要達到對市場主體的有害性行為進行有效治理的目的，必須以國家治理體系和治理能力現代化的理念為指導，構建一個強有力的社會控制體系，并通過多元化主體和多元化的手段，對市場主體的有害行為進行有效控制。政府只有借助于社會共治才能變得更加有力量，也才能如同古希臘神話中的英雄赫拉克勒斯那樣，運用智慧去掃清那“奧吉亞斯的牛圈”。
奧吉亞斯的牛圈，是古希臘的一個神話故事。奧吉亞斯是古希臘西部的一個國王，他有一個極大的牛圈，里面養了2000頭牛，30年從未清掃過，十分骯臟。英雄赫拉克勒斯運用他的智慧，在一天之內將“奧吉亞斯的牛圈”打掃得干干凈凈。他先在牛圈的一端挖了深溝，引來附近的阿爾裴斯河和珀涅俄斯河的河水灌入牛圈，而在另一端開一出口，使河水流經牛圈，借用水力沖洗積糞。這樣，他在一夜之間就將骯臟不堪的牛圈打掃干凈了。奧吉亞斯的牛圈，也常常用來指代社會積弊或不良風氣等。因此，新型市場監管體制高度依賴一個多元化的社會控制體系，實現社會共治。
（四）信息公示
市場經濟的有效運行依賴于信息。現代社會是一個高度復雜的系統，科技的發展從某種程度上緩和了信息不對稱的難題，但是并不可能從根本上消除信息不對稱的問題。在現代社會的運行中，私人主體之間進行交易，需要建立相應的信息披露機制。而從整個社會來講，個體之間的諸多交易信息已經構成了整個市場運行所需信息的一部分，從而形成了公共信息。因此，通過信息機制來緩和信息不對稱的問題，強化社會監督，并為市場監管提供有效的信息支撐，成為現代市場經濟運行的一個基本特點。由此，信息公示機制成為新型市場監管體制的基礎性機制。
（五）信用約束
在傳統的熟人社會之下，依靠社會輿論以及熟人之間的閑言碎語，就可以很好地約束社會個體的行為。但在現代社會，社會已經從熟人社會演變成了陌生人社會，而社會個體也從單位人變成了社會人，整個社會正在經歷著“從身份到契約”的偉大歷史變遷過程，國家對個人行為的約束力度已經大大減弱。這種社會背景，就給市場主體實施不誠信的交易行為留下了巨大的空間。我們唯有通過建立普遍的社會信用機制，通過信用約束，使社會個體“一處失信，處處受限”，才能有效控制市場主體的有害性行為，而信用機制，也就成為構造新型社會控制體系的關鍵環節。因此，我們現在的新型市場監管體制，就是以信用為核心的一種社會控制機制。
（六）安全監管
安全是個人、社會乃至于國家存在和發展的基礎。在現代市場經濟中，控制不安全的因素，是經濟社會健康發展的基本保障。沒有安全，就沒有基本人權和行為自由，就沒有經濟社會的極大發展。因此，在市場監管中。安全監管的地位更加突出。安全，是一個內涵和外延都非常豐富的概念。在市場運行中，首先要強調的是消費品的安全。構建消費品安全的監管機制，在市場經濟發展中居于重要地位。同時，生產安全、食品與藥品安全、生態安全、經濟與金融安全等諸多安全，也構成安全監管的必要組成部分。
（七）價格監管
價格與競爭都是市場經濟的基礎，價格的競爭是市場經濟中最為關鍵的要素之一。價格首先是由市場主體在意思自治的范圍以內，進行約定并作為市場競爭的一個重要手段，因而價格首先是由私法層面的民商法進行調整。對于市場監管者而言，則重在控制價格領域的欺詐、壟斷等破壞價格競爭規律的行為。因此，在現代市場經濟中對于價格的監管，主要是構建價格信息公示、反價格欺詐、反壟斷等行為。與此同時，從公的領域而言，鑒于當前的政府定價、政府價格行政壟斷等行為直接關系到社會的整體利益，因而也是實施價格監管的重要領域。
（八）公有制下的市場監管
在公有制國家和市場經濟這兩個大的背景之下，政府擔負著公共管理的使命和責任，但其同樣是市場經濟當中的重要參與者。國有企業的運營、政府對自然資源的所有和利用、政府提供公共服務等行為，都直接和公有制相連。因此，在我國公有制的背景之下，必須處理好公有制和市場運行的關系。由此，本書對競爭性國有企業以及政府與社會資本合作等公私融合的機制及其基本法律邏輯進行分析。
三、框架及內容：以基本邏輯和制度機理為著眼點
在本書的具體內容上，全書共分為七章。各章主要內容是：
第一章“市場監管法治理念的闡釋”。市場經濟的首要法律秩序是私法秩序，這既是市場經濟的運行基礎，也是市場經濟的法治基礎。私法秩序是免于公權力機關強力干預的領域，是市場主體能夠自我作為、自我負責的領域。在市場運行的過程中，借助于自我責任、私法自治、社會信任等機制，市場可以良好運行，而不需要公權力的主動介入和干預。但是，基于市場的弱點和缺陷，市場機制可能會受到阻礙而難以發揮作用，并進而妨礙社會整體利益的實現。因此，基于社會整體利益的考量，國家作為社會整體利益的代表，有必要介入市場運行，實施宏觀調控或微觀管制。同時，本章也試圖討論市場監管應遵循的法治精神，使市場監管高舉法治大旗，弘揚法治精神。
第二章“市場監管與社會共治”。在商事制度改革的過程中，放松事前準入、強化事中事后監管的實踐，為“監管”一詞賦予了新的時代內涵。在發達市場經濟體為人們所廣泛接受的監管型國家（regulatory state）的理念和邏輯，已經在無意之中被我們的商事制度改革所實踐。監管型國家強調的監管的有效性，其顯著特征之一就是多元主體參與、多元手段并用的多元共治。
第三章“市場準入機制”。市場準入問題，是在商事制度改革背景下，新型市場監管的邏輯起點。當前的市場準入制度改革，是商事制度改革中最為重要、最受關注的領域之一。在競爭性市場的準入中，政府如何以寬容的態度和立場去對待民眾的創業和創新，是構建法治化市場準入機制的核心內容。而在特殊市場準入中，政府的監管權力如何更加有效地配置，服務于民眾福祉，也同樣是市場監管需要關注的大問題。本章從平等、自由和安全等角度，分別對我國的企業立法模式、一般市場準入、特殊市場準入、專門職業準入四個問題進行了討論和分析。
第四章“信息與信用監管——以企業為中心的考察”。本章的核心觀點是，信息公開、信用約束是現代市場經濟運行和市場監管的兩大基礎。市場經濟發展需要克服、緩和信息不對稱的缺陷，市場監管也同樣如此。當前，發達市場經濟國家和地區對采取命令和強制這類干預強度較大的監管機制較為慎重，而是更加注重采取相對中性、較為溫和的監管機制，特別是信息公開、信用機制、激勵性監管等方式。由此，信息公示和信用監管成為商事制度改革的核心內容，而這也正是區分新型市場監管與傳統監管的一個重要標志。本章力圖以中國的商事改革實踐為背景，闡述信息、信用與市場監管的內在邏輯關系。
第五章“安全監管”。人類社會有著諸多的價值追求，包括自由、平等、公正等。在諸多的價值觀中，安全毫無疑問是最基本的保障。沒有最起碼的安全，人們所孜孜以求的社會價值就失去了存在的基礎。當前，我國處在一個高風險的階段，針對不特定對象的各種不安全因素不斷凸顯，社會安全問題較為突出。控制經濟社會發展中的有害性因素，促進安全發展，維系著個人、社會和國家的重大利益，理所當然地成為市場監管的重大任務，也是市場監管中必須要守住的底線。本章闡述了安全的價值和法治理念，討論了質量和標準的安全監管以及消費品安全的法律問題，并進而延伸分析了安全生產、食品藥品安全、生態安全、經濟金融安全若干重大領域的安全監管問題。
第六章“價格監管”。價格機制是市場機制的核心，商品和服務的價格與每一個市場主體的切身利益緊密相關，因此這一輪商事制度改革中的價格改革與價格監管尤為引人注目。政府在放開絕大部分市場定價權的同時，應加強對市場價格的監管和反壟斷執法工作，保護好社會公共利益和消費者的合法權益，為經濟社會發展營造良好的價格環境。就競爭性市場而言，政府的價格監管主要是采取價格信息公示、反欺詐和反壟斷等手段。同時，對于公用事業企業的價格監管以及政府在經濟管理活動中所實施的價格壟斷行為的規制等，也是本章所關注的重要內容。
第七章“公私融合與市場監管”。本章分析了國有企業與市場監管、PPP模式與市場監管的問題。公有制之下的市場經濟，應當是在同等的競爭環境之下，不同所有制主體平等競爭的體制。在市場經濟，公有制主體同樣要尊重市場規律和競爭規律。在當前國有企業分類改革以及政府公共服務市場化的背景之下，公私融合已經成為一種必然的趨勢。在這種背景下，市場監管必須關注公私融合，并針對公私融合的趨勢更好地定位監管職能，有效配置和行使監管權力。就國有企業而言，應當區分不同國企的性質進行法律調整和分類監管：公益類國企應當定位于特殊企業，實行“一企一法”的法律調整；商業類國企應當按照競爭中性的理念，與其他所有制形態的企業實行平等競爭，為此，應當準確界定人民代表大會、國有資產監管機構、國有企業的關系并將其納入法治的軌道。就政府而言，在公共服務市場化的背景下，公私融合的PPP模式應當實行更加嚴格的法治，并強化競爭、合同、控權、社會協同、社會監督等方面的監管。
王偉，貴州省遵義市人，中央黨校政法部經濟法室主任，教授，中國人民大學法學博士、法學碩士，加拿大蒙特利爾大學法學碩士，中國人民財產保險股份有限公司首屆金融與保險學博士后，主要研究領域為金融與保險法、企業公司法、市場監管與信用法治、環境法等。曾在昆明市中級人民法院從事多年民商事審判工作，zui高人民法院首批“中國-加拿大高級法官培訓項目”學員。社會兼職：中國行為法學會公司治理研究會副秘書長、北京市法學會金融與財稅法學研究會常務理事、中國保險法學研究會理事等。
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