在國家治理能力現代化體系當中, 公共危機管理能力不可或缺。不同視野中的公共危機管理因所關注焦點差異而呈現迥異的管理策略, 同樣都是追求管理的“有效”, 卻因管理的具體對象、出發點、發生背景、價值觀、制度框架等而形式多樣。本研究從技術、價值、制度、風險社會、心理等多重維度透視公共危機管理, 在剖析其形式與實質基礎上提出公共危機管理體系結構及其建構路徑。
進入二十一世紀以來，“突發事件應急管理”和“公共危機管理”越來越成為政府的一項重要職能。
但現階段公共突發事件大都屬于因果關系不清晰、問題邊界模糊、結構復雜的復雜問題，從更宏觀視野認識突發事件和公共危機管理、探究有效管理公共危機的價值要素、尋找以“突發事件”為標志的公共危機演化路徑、探索更有效的突發事件應急方法與策略，就成為一種必然。
本著作分別從技術維度、制度維度、行為維度、風險社會維度和治理維度出發，以每個維度的核心問題為基本線索貫穿其中，步步推進，為讀者呈現一個立體的公共危機管理面貌。
序 言
馬斯洛需求層次理論將“安全”作為人類最基本的需要加以強調，但對中國而言，長期占據主導地位的是溫飽等基本生理需求，因幅員遼闊、地形地貌復雜而不時發生的地震、旱澇等自然災害在更多時候被看成是對基本生理需求的損害。中國自古有“居安思危”一說，但它是一個更具“政治色彩”而非“管理色彩”的詞匯，其使用范式一直延續至今，比如《2015年政府工作報告》強調“要直面問題，安不忘危，治不忘亂”。然而，如何實現“安不忘危，治不忘亂”？這既是一個管理技術問題，更是一個涉及多元價值權衡的決策問題。
20世紀80年代以來，逐漸融入全球化進程的中國在先后遇到“6?4政治風波”、國有企業改制與下崗工人靜坐示威事件、1998年洪災與2003年SARS等重大事件之后，國人對“突發事件”“應急管理”等詞語從陌生到熟悉，逐步造就出更多從“管理”視野對待社會進程中不和諧現象的“危機思維”，盡管這是一種事后應對的危機管理思維。
進入21世紀之后，類似PM2.5與霧霾、PX事件、鎘大米事件、曲靖鉻渣污染事件、杭州5?10事件、蘭州自來水局部污染等環境污染事件，烏魯木齊7?5事件、拉薩3?14打砸搶燒事件、昆明3?1暴力恐怖襲擊事件、甕安事件、隴南事件、什邡事件、吉首事件與陸豐事件等社會事件，重慶釘子戶事件、宜黃拆遷自焚事件與平度暴力拆遷事件、4?19蒼南城管事件和延安城管“爆頭”事件，以及青島管道爆炸事故、12?31上海外灘踩踏事件、6?1東方之星客輪翻沉事件、8?12山陽山體滑坡事件、8?12天津濱海特大爆炸事故等不同于傳統自然災害的公共事件、公共危機持續發生。著眼于事后應對或應急管理的危機管理思維顯得捉襟見肘，現實呼喚超越事后應對或應急處置的新思維框架。
這一思維首先要求將“突發事件應急管理”和“公共危機管理”作為一項重要的政府職能，但這一轉變通常無法自動完成。回顧中國公共危機管理發展路徑，每一次調整變化都離不開相關危機事件的影響，但付出的代價未免過于高昂，比如政府權威性弱化、民眾對政府滿意度與信任度下降、政府形象負面化等。“預則立，不預則廢”，只有公共危機管理成為一項重要的政府職能，并有實際的政府組織機構負責其運行，“公共安全”才能夠真正成為一項公共物品。在“國家治理能力現代化”體系當中，公共危機管理能力不可或缺。
“公共危機管理”是一個遠比“突發事件應急管理”更具內涵與外延的概念，經過十余年學術界與政策制定者之間的良性互動，政府思維逐漸地從“應急處置”走向建構系統性、制度化與戰略性危機管理框架。然而，在實際運行過程中，相關管理者依然將重心放置在應急處置環節，關注應急預案設計和應急機構職能，卻忽略了任何一個公共突發事件都有從醞釀到爆發的演化過程。
不同于自然災害等傳統危機有著清晰的因果關系和結構，現階段公共突發事件大都屬于因果關系不清晰、問題邊界模糊、結構復雜的復雜問題，從更宏觀的視野認識突發事件和公共危機管理、探究有效管理公共危機的價值要素、尋找以“突發事件”為標志的公共危機演化路徑、探索更有效的突發事件應急方法與策略就成為一種必然。這也是“不確定的”世界本質所使然。這正是作者嘗試從不同維度觀察公共危機管理，并試圖平衡不同維度應用于公共危機管理實踐的初衷。
本研究分別從技術維度、制度維度、行為維度、風險社會維度和治理維度出發，以每個維度的核心問題為基本線索貫穿其中，步步推進，為讀者呈現一個立體的公共危機管理面貌。其中：
（1）技術維度強調突發事件應急能力是政府能力的衡量標準，政府應急響應部門須高度重視危機信息、對危機態度、應急預案、危機溝通和應急資源等核心要素的建構，改善應對方法與措施，“效率”是這一維度的核心價值。
（2）制度維度首先解答了一個長久以來都存在卻沒人回答的基礎性問題，即公共危機應對何以成為政府責任？進而奠定了公共危機管理領域濃厚的“官僚規范”色彩，既然政府對公共安全負有責任，那么它就傾向于將“不確定性”納入超穩定的理性官僚體系當中，建構危機管理體制、危機運行機制和危機管理法治在內的公共危機管理制度，針對各類突發事件制定盡可能完善的應急預案，其設想是一旦某類某個預警級別的突發事件發生，相關機構只需要遵循預先設定的標準程序和步驟就能夠有效應對危機。其中，政府和其他主體之間的權、責、利和行為模式早已確定，這一維度的核心價值是“秩序”和“效率”。
（3）行為維度則著眼于突發事件中的人的行為，特別是群體行為，按照制度維度的公共危機管理思路，政府可以依賴一套預先設定程序對任何突發事件做出制式反應，所有參與機構都會自動自發地按照標準運作程序和步驟履行及時有效的危機管理職責。然而，它忽略了突發事件應急管理中的最大變數——“人”和“人的行為”，在“官僚規范”不可及之處，受事件影響的人們會中斷常規行為模式，無論是為了尋找問題答案、緩解恐慌情緒，還是“找點事做”，都可能會發展出臨時性“應急規范”，它與“官僚規范”要求或一致或沖突，“能力建構”著眼于發揮“官僚規范”優勢，跨越兩類規范之間的鴻溝。
（4）風險社會維度關注的是“看不見的危險”，即現代技術“潛在副作用”給人類社會發展帶來的危害，這一點與技術、制度和行為維度截然不同。在應對“看不見的危險”之前，政府機構首要面對的是公眾對現代技術潛藏風險無可遏制的恐慌情緒。信息技術和新媒體技術的大規模應用更是為謠言制造和傳播等非理性集體行為創造了便利條件，傳統應急響應和官僚規范對“風險放大效應”及其引發的非理性集體行為幾乎無能為力，“風險溝通”走向前臺的時機來臨，無論是作為一種理念還是一種方法。
（5）治理維度引入多元社會主體、社會資本和利益相關者建構“公共危機治理”和“治理規范”，強調利益相關方的參與可以有效避免“官僚規范”與“應急規范”之間的鴻溝，避免“官僚規范”因難以預料的非理性集體行為而徹底失效。“治理規范”在本質上并不顛覆“官僚規范”的權威性，而是讓后者具有開放性和靈活度，在危機決策特別是危機預防決策中考慮利益相關者的安全利益訴求。
毋庸諱言，將五個不同維度的公共危機管理納入一個體系做探討是一種前所未有的嘗試，但將“官僚規范”和“應急規范”“治理規范”貫通，將“應急響應”和“危機管理前置”“危機后學習恢復力”融為一體，從“社會資本”建構和“利益相關者聯盟”角度出發，擺脫以政府為核心自上而下的命令—服從范式，著眼不同危機階段利益相關者的安全利益訴求及其行為模式，重新認識夯實公共危機治理基石，等等，于我而言是一個不可忽視的誘惑。
我曾經以為無法完成這樣龐大而艱難的探索，幸運的是，自2006年以來，因為教授“公共危機管理”課程的原因，我與歷屆研究生們的教學互動使得我有機會一次又一次地驗證這一研究思路的可行性，特別是丁劉澤隆同學在“利益相關者聯盟”思路方面給了我極大啟發，而旁聽丹佛大學教授Joseph Szyliowicez的相關課程則給了我落實這一思路的最后推力。整個過程中，我的孩子允舒始終陪伴著我，她的陪伴使得我能夠克服在異國他鄉寫作中面臨的困難、孤寂和煩躁，順利完成書稿。此書的出版得益于我所在的北京師范大學政府管理學院的資助和清華大學出版社杜春杰編輯的幫助，在此一并表示感謝。
2016年11月30日于美國丹佛大學
程惠霞，女，先后就讀于南開大學、清華大學，管理科學與工程專業博士畢業，現為北京師范大學政府管理學院副教授，碩士生導師；美國丹佛大學Josef Korbel國際關系學院訪問學者（2016—2017）。長期承擔本科生、碩士生、MPA、MBA和博士生教學工作，主講“公共管理學”“危機管理”“公共危機管理”等課程，主要從事市場風險與危機管理、金融監管與金融生態等領域的研究工作，先后在《中國行政管理》《經濟管理》《南開管理評論》《金融研究》《改革》等*核心期刊上發表論文40余篇，出版專著3部，著述性教材1部，編著教材1部；主持國家社科基金項目2項，主持北京師范大學“985”課題2項，主持北京市高等教育精品教材項目1項，主持北京師范大學教學改革項目2項，參與中國國家“985”工程項目1項，參與國家社科基金項目和部委課題3項。
第1章 緒論 1
1.1 從不確定性和脆弱性談起 1
1.2 公共危機管理研究起源與回顧 3
1.2.1 公共危機與突發事件 3
1.2.2 公共危機管理研究及其深入是對社會現實呼喚的回應 6
1.3 公共危機的中國古代思維與現代發展 9
1.4 中國公共危機管理研究分期 11
1.4.1 傳統危機研究時期（1997年以前） 11
1.4.2 現代危機管理研究時期（1998— ） 12
第2章 危機&災難及其應急響應
——技術維度的公共危機管理 16
2.1 危機與災難是對組織應急響應能力的終極考驗 17
2.2 獲取準確的災難或危機信息是困難的 19
2.3 對災難或危機的冷漠或麻木態度很可怕 21
2.4 應急預案是危機準備的重要構成 29
2.5 避免應急預案停留于紙上談兵 33
2.5.1 一場原本可以避免的悲劇：上海外灘踩踏事件 33
2.5.2 如何避免應急預案紙上談兵 35
2.5.3 現階段中國各項應急預案問題及其優化方向 39
2.6 危機溝通與媒體管理影響著應急響應成效 46
2.6.1 改善危機溝通提升應急響應成效 46
2.6.2 管理媒體：把媒體當成朋友還是敵人 53
2.7 應急行動資源配置與管理 58
2.8 典型案例分析 61
第3章 應急響應程序與規范的制式化
——制度維度的公共危機管理 65
3.1 公共突發事件何以成為政府責任 66
3.2 無規矩不成方圓：法律先行 68
3.3 分工合作協調聚焦：追求效率 74
3.4 分級響應有條不紊：調配資源 79
3.5 公共危機管理制度先行者的共通性 83
3.6 建設中的中國公共危機管理制度 87
3.6.1 中國古代如何救災 87
3.6.2 中國現代公共危機管理制度建構 89
第4章 跨越應急規范與官僚規范差距
——行為維度的公共危機管理 98
4.1 政府應急行為演化發展出官僚規范 99
4.1.1 政府應急行為演化與政府應急體系 100
4.1.2 政府應急響應過程中的官僚制規范 105
4.1.3 政府應急體系運行假設與現實存在差距 108
4.2 人在危機情境中的行為激發應急規范 111
4.3 應急規范與官僚規范之間的差距及其后果 114
4.3.1 應急規范與官僚規范之間差距及其成因 114
4.3.2 應急規范與官僚規范之間差距造成的后果 118
4.4 基于不同規范的政府應急管理效率悖論 121
4.5 以“能力建構”為核心跨越官僚規范和
應急規范的差距 125
4.5.1 以“官僚制”為基石的應急管理官僚規范隱患 125
4.5.2 可否拋棄應急管理的“官僚規范” 129
第5章 社會情緒、心理與風險放大
——風險社會維度的公共危機管理 136
5.1 科技的潛藏副作用與社會情緒 137
5.2 謠言可否止于智者 145
5.2.1 一場局部銀行擠兌事件因何發生 146
5.2.2 重新認識謠言及其他 148
5.2.3 突發事件中的謠言更像集體行為 155
5.3 在烏合之眾中保持獨立有多難 161
5.3.1 群極化、社會流瀑效應與從眾心理 161
5.3.2 風險感知與風險的社會放大效應 165
5.4 風險溝通走向前臺的時機來臨 169
5.4.1 風險溝通是新時期的公民參與需求 170
5.4.2 茂名PX事件中的風險溝通實踐與教訓 173
5.4.3 風險操作規則創想 175
第6章 官僚規范與應急規范之間的橋梁架構
——治理維度的公共危機管理 180
6.1 治理規范的生成邏輯與概念框架 181
6.1.1 治理規范是對現實需要的邏輯回應 181
6.1.2 治理規范概念框架中的社會資本 183
6.2 基于治理規范的公共危機治理結構與決策模式 186
6.2.1 公共危機治理結構 186
6.2.2 治理規范中的危機決策模式 191
6.2.3 社會有序參與及社會資本 196
6.3 治理規范離不開利益相關者行為分析 198
6.3.1 利益相關者行為的孤立分析 200
6.3.2 利益相關者聯盟及其演化 206
6.3.3 利益相關者聯盟的形成條件與障礙 210
6.4 公共危機協同治理是治理規范的*高境界 215
第7章 研究結論 223
參考文獻 227
附錄 246
附錄1 《中華人民共和國突發事件應對法》 246
附錄2 《中小學幼兒園應急疏散演練指南》
（教基一廳〔2014〕2號） 259
附錄3 《杭州市城市軌道交通運營突發事件應
急預案》（杭政辦函〔2012〕238號） 267
附錄4 如何應對颶風來襲 282
附錄5 俄亥俄州（Ohio）應急管理署的颶風安全小貼士 285
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