本書從大國治理和財政分權的角度出發(fā)，客觀地分析了1994年以來我國分稅制財稅體制運行的績效及特征，論證了分稅制是一場財政集權因素和分權因素并存的改革，實證分析了地方財政自主權對經(jīng)濟增長的影響及其傳導渠道，以及地方財政自主權對公共服務提供的影響及其作用機制。作者認為地方政府擁有較高的預算外財政自主權，分稅制導致了地方政府對預算外收入的追逐，其中土地出讓收入起到了重要作用，這也解釋了近年地方房產(chǎn)開發(fā)過熱等現(xiàn)象。作者進一步指出，預算外收支多用于土地出讓、房產(chǎn)開發(fā)，能夠實現(xiàn)地方的短期經(jīng)濟增長，但缺乏長期動力，而預算內(nèi)收支則有利于地方經(jīng)濟長期增長。本書充分利用了多種數(shù)據(jù)結構及其相應的估計方法，通過一系列檢驗保證了實證結論的可靠性。本書還對當下及未來的中國央地財政關系進一步完善進行了富有前瞻性的思考。
建立科學合理的財政分權體制，是提高大國治理水平的關鍵。改革開放以來，我國政府不斷對財政分權體制進行改革，1994年施行的分稅制，便是我國建立新型財政分權體制的一次重大改革。分稅制對央地財政關系帶來了怎樣的改變？地方財政自主權如何作用于經(jīng)濟增長的目標？我國未來的財政體制改革又將走向何處？在這一背景下，《分稅制、地方財政自主權和經(jīng)濟發(fā)展績效研究》從大國治理和財政分權的角度出發(fā)，對我國分稅制背景下的中央地方財政關系進行了再度解讀，分析其與經(jīng)濟增長、公共產(chǎn)品提供的關系，并對未來的財政政策做出展望，具有一定的現(xiàn)實意義。本書系復旦大學經(jīng)濟學博士高琳的研究成果，由復旦大學陸銘教授和上海財經(jīng)大學劉小兵教授作序推薦。
序一
如何理解大國治理
最近十多年來，有關中國政治經(jīng)濟的研究有兩方面文獻格外繁榮，一是財政分權，一是官員晉升，前者“管錢”，后者“管人”，涉及大國治理最重要的兩個方面。
大國治理面臨的核心問題是，從中央政府的目標到地方政府的行動，中間存在著嚴重的信息不對稱，難以保證地方政府的行為符合中央政府的目標。在信息不對稱的情況下，需要設計相應的激勵機制保證地方政府官員實現(xiàn)中央政府的目標。具體的做法是，在“錢”的方面，讓地方政府決定支出的數(shù)量和結構；而在“人”的方面，將一些指標（比如經(jīng)濟增長）與官員的考核與晉升掛鉤。這兩者是相互關聯(lián)的，地方政府官員在決定支出數(shù)量和結構時，會考慮如何有利于自己的職業(yè)生涯，而這又與他面對的激勵機制有關。其結果是，地方政府不遺余力地追求地區(qū)的短期經(jīng)濟增長，卻不重視民生投入。
然而，上述兩方面文獻均遇到一些瓶頸。在“人”這方面，中央政府也是由具體的人組成的，如何保證具體的人和各個部委的目標是符合社會最優(yōu)的？即使存在一個最大化社會福利的中央計劃者，又如何保證這個計劃者具備有關社會福利目標的知識，以及將這個最優(yōu)化目標作為可以實施的指標來考核地方官員？更進一步，中央給地方設定的激勵機制如何適用于差異巨大的地方的實際條件？比如說，不同地區(qū)的稟賦不一樣，有些地方只適合于發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)或者礦業(yè)，而這類產(chǎn)業(yè)如果要使從業(yè)人員致富，恰恰需要人少一些，因此，對于這些地區(qū)而言，經(jīng)濟總量增長相對來說慢一些，人口流出一些，但剩下的勞動力人均收入?yún)s更高。此外，如何更好地在官員任免上用對人？為了應對地區(qū)間的差異，如果差異化地實施激勵機制也是有成本的。一個替代的選擇是改進用人機制，不僅僅看一兩個指標。但用人機制如何改進本身就是值得研究的。
而在“錢”這方面遇到的一大挑戰(zhàn)就是如何設計一套適宜的財政體制，來提高財政資源的配置和使用效率。高琳的研究工作主要就是沿著央—地之間的財政關系展開的。他的主要研究發(fā)現(xiàn)是，1994年分稅制之后，實際上從收入端來看，財政是更集權了，主要體現(xiàn)為預算內(nèi)財政收入這方面，而支出端以及收入端的預算外收入?yún)s是高度分權的。由此，他提出了“集權下的分權”這樣一個概念，認為分稅制改革之后，實際上，地方的財政自主度是下降的，并且進一步使得地方政府尋求預算外收入，在追求經(jīng)濟增長的過程中一面擴大稅基，一面在既定的財政收入中壓縮民生支出。如果以財政自主度來度量，這個指標值的增加有利于公共服務提供效率的提升，從而獲得當?shù)鼐用窀叩臐M意度評價。
高琳的研究觸及財政制度與大國治理的核心問題。在這方面文獻的積累中，仍然有一系列疑問有待回答。近來，我常想，中國的財政分權常常被冠以“財政聯(lián)邦制”（fiscalfederalism），而當前中國的財政制度難以解決的核心問題是兩點。第一，如何讓地方政府行為符合當?shù)鼐用竦母＠畲蠡１热纾绻胤秸男袨槎唐诨环矫孢^度舉債，投資建設大量缺乏回報的基礎設施來拉動短期經(jīng)濟增長，另一方面在支出上不注重長期目標（壓縮在科教文衛(wèi)等領域的民生支出），那么，怎么保障當?shù)鼐用駥Υ俗鞒龇磻倪x擇權？第二，如何應對地方政府的道德風險行為？比如說，既然地方政府被激勵去追求經(jīng)濟增長，那么，他就盡量擴大支出，然后，不惜借債也要增加投入，而不管這些投入在長期是不是有足夠的回報，是不是足以償還債務。地方官員的想法是，即使未來還不了債，他也離任了，而且還有中央政府幫他還。
我的看法是，真正的財政聯(lián)邦制不僅僅是讓地方政府有更大的財政自主權，而且，要讓地方政府更為負責（accountable）。一方面，從自下而上的角度來看，讓地方政府官員的任免更能夠反映當?shù)鼐用竦脑u價，而不僅是上級政府的評價。此外，還需要有更多的“用腳投票”，在人口更為自由的流動中，使得老百姓有權離開表現(xiàn)不好的地方，在此過程中加強地方間競爭，讓人民對于美好生活的向往更多更好地成為地方政府的追求。另一方面，從自上而下的角度來說，必須打破地方認為中央會為自己的債務買單的預期，而要做到這一點，未來必須加強對于地方政府融資的預算管理，同時，適度地允許地方政府的債務違約。
將高琳博士的研究放在“大國治理”的現(xiàn)實邏輯和未來走向中去看，更加能夠顯現(xiàn)出他的工作的意義和價值。他能夠多年堅持不懈地關注國家發(fā)展，盡一個學者的力量貢獻自己的智慧，實在難能可貴。如有越來越多的學人在此道路上共同努力，既為個人之幸，亦為國家之幸。
是為序。
陸銘2015年歲末于上海
高琳，復旦大學西方經(jīng)濟學博士，現(xiàn)為上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院財政系講師，主要從事公共經(jīng)濟與地方治理、城市經(jīng)濟等研究。在《經(jīng)濟研究》、《管理世界》等學術刊物發(fā)表論文多篇，曾赴哈佛大學經(jīng)濟系和美國國家經(jīng)濟研究局進行學術訪問。
序一 如何理解大國治理1
序二1
導論1
第一章 財政分權與經(jīng)濟發(fā)展：文獻綜述11
第一節(jié) 財政分權理論的起源與演變11
一、 第一代財政分權理論11
二、 第二代財政分權理論16
第二節(jié) 理論邏輯：財政分權如何影響經(jīng)濟增長18
一、 經(jīng)濟效率的作用機理19
二、 技術進步的作用機理20
三、 資本積累的作用機理22
四、 其他作用機理28
第三節(jié) 經(jīng)驗證據(jù)：總體效應30
一、 存在明確的關系30
二、 不存在明確的關系32
第四節(jié) 經(jīng)驗證據(jù)：傳導渠道33
一、 經(jīng)濟效率34
二、 資本積累36
第五節(jié) 實證研究中的困惑38
一、 短期效應還是長期效應？38
二、 為何難以形成共識？39
第六節(jié) 本章小結45
第二章 分稅制背景下的央地財政關系再解讀48
第一節(jié) 分稅制改革的背景與成效48
一、 分稅制改革的背景48
二、 分稅制成效的評價50
第二節(jié) 預算內(nèi)財政的集權化53
一、 改革中的財政集權機制53
二、 改革后的進一步集權化行動56
第三節(jié) 預算外財政：集權下的分權？60
一、 特征性事實與數(shù)據(jù)描述60
二、 實證檢驗67
第四節(jié) 分稅制背景下央地財政關系的測量80
一、 現(xiàn)有的財政分權指標及評價80
二、 測量分稅制改革后的央地財政關系86
第五節(jié) 本章小結90
第三章 地方財政自主權與經(jīng)濟增長92
第一節(jié) 中國經(jīng)濟增長模式及其解釋92
一、 中國經(jīng)濟增長的典型特征92
二、 現(xiàn)有解釋與本章 思路97
第二節(jié) 實證分析框架的評價100
一、 外生經(jīng)濟增長框架100
二、 內(nèi)生經(jīng)濟增長框架103
三、 增長核算法框架105
第三節(jié) 實證結果與分析107
一、 數(shù)據(jù)與變量107
二、 總體增長效應分析108
三、 對作用渠道的詳細考察116
四、 動態(tài)及長期效應的考察131
第四節(jié) 穩(wěn)健性及內(nèi)生性問題135
第五節(jié) 本章小結137
附錄一：TFP的核算139
附錄二：變量的描述性統(tǒng)計158
第四章 地方財政自主權與公共服務有效供給159
第一節(jié) 分稅制下的民生供需失衡159
第二節(jié) 文獻評論與研究假說160
第三節(jié) 數(shù)據(jù)描述與變量說明165
第四節(jié) 實證分析及討論171
一、 計量模型的設定171
二、 總體效應分析172
三、 作用渠道分析176
四、 地區(qū)間的異質性179
五、 財政自主度的邊際效應181
六、 最優(yōu)財政自主度檢驗182
第五節(jié) 穩(wěn)健性與內(nèi)生性檢驗183
第六節(jié) 本章小結189
附錄190
第五章 總結與展望192
第一節(jié) 總結論192
第二節(jié) 政策含義194
第三節(jié) 討論與展望195
參考文獻199
后記235
新書資訊