本書(shū)以地方政府債務(wù)的規(guī)范發(fā)展為主題，具體分析幾大問(wèn)題：首先，對(duì)改革前的地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行剖析，分析其運(yùn)作原因與主要模式。其次，對(duì)我國(guó)地方政府*的歷史沿革進(jìn)行介紹。隨后的第3章至第7章平行研究了四個(gè)問(wèn)題，這四個(gè)問(wèn)題對(duì)于規(guī)范地方政府債務(wù)都非常重要：依次是上級(jí)約束、本級(jí)立法約束、外部約束以及內(nèi)部的預(yù)算管理。此外，本書(shū)還附了兩個(gè)專(zhuān)題研究報(bào)告，分別對(duì)我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模估測(cè)、增信模式對(duì)地方政府融資平臺(tái)信托融資成本的影響等進(jìn)行了研究。
著眼于政策的技術(shù)性解決方案，基于地方政府財(cái)政收支情況與地方政府融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)的微觀數(shù)據(jù)，厘定地方政府融資平臺(tái)的事權(quán)邊界，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。
雖然新《預(yù)算法》已經(jīng)出臺(tái)，地方政府債務(wù)的管理進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。從大亂到大治，需要有一個(gè)不斷完善的過(guò)程。中央政府一方面回應(yīng)并允許地方政府合法借債的訴求，另一方面，要求關(guān)閉地方政府融資平臺(tái)等灰色融資渠道，并將一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場(chǎng)，以PPP形式進(jìn)行融資。但是，我們要看到，地方政府融資的規(guī)范管理遠(yuǎn)非一個(gè)法律就能解決，這涉及到地方政府?dāng)?shù)萬(wàn)個(gè)在建項(xiàng)目、1.2萬(wàn)家地方融資平臺(tái)和幾十萬(wàn)名從業(yè)人員，不可能一朝一夕就徹底解決。
筆者認(rèn)為，要徹底整治、規(guī)范地方政府債務(wù)，有幾個(gè)重大問(wèn)題必須解決：
（1）要建立地方政府的穩(wěn)定財(cái)源，并明確中央和地方政府的事權(quán)。地方政府目前穩(wěn)定的財(cái)政收入體系，又面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金困難、公共服務(wù)均等化的資金壓力，在中央點(diǎn)菜，地方埋單的體制下，只能違規(guī)舉債。國(guó)家審計(jì)署公布的《54個(gè)縣財(cái)政性資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果》（2012年第26號(hào)公告）指出，在調(diào)查的45個(gè)中西部縣級(jí)政府，為滿足國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出增長(zhǎng)要求，就耗費(fèi)財(cái)政支出的81%，其他支出不得不依靠舉債。因此，要讓地方政府改掉違規(guī)借債的毛病，首先要從病因上做文章，中央必須允許地方政府有較為穩(wěn)定的地方稅體系，較為獨(dú)立的財(cái)稅政策決策權(quán)。否則，等這陣嚴(yán)打過(guò)去了，地方政府本著法不責(zé)眾的想法，又會(huì)開(kāi)始舉債。
（2）財(cái)政部門(mén)的債務(wù)管理必須得到本級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的全力支持。主導(dǎo)這場(chǎng)改革的財(cái)政部門(mén)開(kāi)刀的對(duì)象是與自己平級(jí)的融資平臺(tái)。這就面臨一個(gè)大難題：融資平臺(tái)在行政級(jí)別上，與財(cái)政部門(mén)同級(jí)；在股權(quán)隸屬上，屬于國(guó)資委或其他政府委辦；在人事任免上，屬于地方黨委組織部直管。財(cái)政部門(mén)要在當(dāng)前的行政管理體制上有效整合融資平臺(tái)，恐怕是件非常困難的事情，只有本級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)全力支持，改革才能成功。
（3）地方人大的審查能力有待提高。新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府是不是應(yīng)該舉債，舉債多少以及債務(wù)資金投向，都應(yīng)由本級(jí)人大常委會(huì)審議表決，這就給各級(jí)人大常委的專(zhuān)業(yè)能力提出了較高要求。此外，今后隨著融資平臺(tái)的整合，財(cái)政預(yù)算將日趨復(fù)雜，不僅是財(cái)政預(yù)算報(bào)表（收支流量），還是一整套政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告（包括存量的資產(chǎn)負(fù)債），這對(duì)人大代表的參政議政能力形成新的考驗(yàn)。
（4）金融市場(chǎng)亟需建立硬約束。當(dāng)前地方政府直接管理大量的城商行、農(nóng)商行。這些小銀行大都未改制上市，其最大的股東便是當(dāng)?shù)卣蜇?cái)政部門(mén)。面對(duì)其股東和政府領(lǐng)導(dǎo)，銀行行長(zhǎng)很難抵擋其貸款需求。此外，金融市場(chǎng)的債券投資者尚未建立真正的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。我國(guó)尚未有過(guò)一只融資平臺(tái)的債券出現(xiàn)真正的違約，企業(yè)債券的違約次數(shù)也寥寥無(wú)幾。最為荒謬的是，各級(jí)政府面對(duì)債券或銀行貸款違約時(shí)，不是按照市場(chǎng)規(guī)則行事，而是本著社會(huì)穩(wěn)定的想法，盡量補(bǔ)償投資者。這樣，投資者似乎永遠(yuǎn)不吃虧，而無(wú)法建立起真正的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
（5）地方政府需要提供健全的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，為債券發(fā)行與流通提供前提條件。金融市場(chǎng)需要通過(guò)政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系對(duì)地方政府債券進(jìn)行有效定價(jià)。地方政府債券要發(fā)行成功，需要準(zhǔn)確披露發(fā)行人的財(cái)務(wù)信息。我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門(mén)沒(méi)有編制規(guī)范化的資產(chǎn)負(fù)債表，投資者無(wú)法了解各地政府的家底，信用評(píng)級(jí)公司也無(wú)法對(duì)各地政府進(jìn)行有效評(píng)級(jí)，因此，地方政府債務(wù)的利率招投標(biāo)及二級(jí)市場(chǎng)交易根本無(wú)從談起。在信息不對(duì)稱(chēng)的前提下，商業(yè)銀行、債券投資者等很難準(zhǔn)確知曉和評(píng)估地方政府的財(cái)政、資產(chǎn)和債務(wù)的總量與結(jié)構(gòu)，也難以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情況，對(duì)政府債券進(jìn)行定價(jià)。事實(shí)上，我國(guó)目前地方政府債券的定價(jià)機(jī)制并沒(méi)有真正建立起來(lái)。自從地方政府債券進(jìn)行自發(fā)代還改革以來(lái)，幾年來(lái)相關(guān)省份的債券利率有的和同期限國(guó)債利率持平，有的出現(xiàn)比同期限國(guó)債利率還要低的情況。從傳統(tǒng)的理論上講，風(fēng)險(xiǎn)越高，收益率越高，反之，風(fēng)險(xiǎn)越低收益率越低，也就是說(shuō)，地方債應(yīng)比國(guó)債的收益率高。但是，我國(guó)多年出現(xiàn)地方政府債券的發(fā)行利率低于國(guó)債利率，說(shuō)明市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制存在紊亂。例如，同樣是7年期，2014年7月2日發(fā)行的國(guó)債利率為4.02%，而7月11日發(fā)行的山東省地方政府債券的利率僅為3.88%。
（6）地方政府債券的違約處置機(jī)制不明確。從法律制度角度，我國(guó)亟待建立地方政府破產(chǎn)的處置機(jī)制。當(dāng)出現(xiàn)債務(wù)違約時(shí)，應(yīng)該采用在中央或省級(jí)政府支持下的債務(wù)重組方式（債務(wù)展期、金融機(jī)構(gòu)臨時(shí)貸款、資產(chǎn)變現(xiàn)等），降低違約對(duì)投資者的損失和風(fēng)險(xiǎn)在金融市場(chǎng)上的傳導(dǎo)范圍。但是，涉及事件的地方政府官員必須承擔(dān)最大責(zé)任。包括地方行政領(lǐng)導(dǎo)免職、相關(guān)人員追究法律責(zé)任、地方政府開(kāi)支大量削減必須成為上級(jí)政府幫助重組債務(wù)的條件。第二，從中央政府角度，要明確宣告中央政府對(duì)市政債的償還不承擔(dān)責(zé)任，從而打消債券市場(chǎng)對(duì)隱形擔(dān)保的預(yù)期，使得地方債市場(chǎng)的定價(jià)能準(zhǔn)確地反映這些地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（7）要非常警惕國(guó)有企業(yè)給政府帶來(lái)救助性債務(wù)。在實(shí)際操作中，國(guó)有企業(yè)的債務(wù)往往很難分清是政府債務(wù)、政府性債務(wù)，還是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。舉個(gè)例子。北京要建地鐵，以前只收2元車(chē)票，這樣就導(dǎo)致地鐵集團(tuán)長(zhǎng)期虧損，而且是政策性虧損，那么可以算作是地方政府債務(wù)了。而香港地鐵收費(fèi)高，地鐵企業(yè)還可能盈利，就不是政府的包袱和窟窿了。因此，地方政府性債務(wù)是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。現(xiàn)在問(wèn)題出來(lái)了，假使說(shuō)，石家莊以前沒(méi)有地鐵，現(xiàn)在要修地鐵，那么地鐵公司是不是融資平臺(tái)？其債務(wù)算不算政府性債務(wù)呢？要看其投資回報(bào)能否償債。這個(gè)問(wèn)題實(shí)在不好回答，因?yàn)橥顿Y預(yù)期回報(bào)受許多因素影響，受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、人口因素等。現(xiàn)在地方政府想把該地鐵集團(tuán)定為政府性債務(wù)是有辦法的，把該地鐵集團(tuán)定為非政府性債務(wù)也可以找出無(wú)數(shù)條理由，由此可能產(chǎn)生大量的隱性債務(wù)，值得我們警惕。
（8）要重視PPP模式的負(fù)面影響。PPP模式可能導(dǎo)致部分高盈利性項(xiàng)目被切割出售，破壞了公益性項(xiàng)目的完整性。以高速公路投資為例，高速公路在不同區(qū)域的盈利能力懸殊巨大，地理區(qū)位好的高速公路車(chē)流量大，盈利能力強(qiáng)，政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮，用盈利性強(qiáng)的公路來(lái)彌補(bǔ)虧損的公路。然而，我國(guó)高速公路面臨的困境是，能賺錢(qián)的項(xiàng)目早就完成招商引資，剩下的在建和新建項(xiàng)目大都因?yàn)檐?chē)流量較少、建設(shè)成本高昂，而無(wú)法引入民間資本。由于交通是基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、服務(wù)性行業(yè)，在中央和地方政府的要求下，各地高速公路融資平臺(tái)又不得不硬著頭皮開(kāi)工。政府原本希望優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市后成為融資平臺(tái)，可以修建更多公路，但后來(lái)上市公司投資決策受制于股東壓力，追求股東利益最大化，寧愿把錢(qián)存銀行也不愿承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。上市融資來(lái)修路的希望落了空，地方政府不得不重新找錢(qián)修路。造成這一怪圈的根本原因是，高速公路融資缺乏規(guī)劃，眼光過(guò)于狹隘，偏重于股權(quán)融資，導(dǎo)致高速公路網(wǎng)四分五裂，最終喪失融資能力。這幾年深圳市政府已經(jīng)多次回購(gòu)高速公路，其原因就是當(dāng)時(shí)視界過(guò)于狹隘，將本應(yīng)是公共產(chǎn)品的公路招商引資，變成了收費(fèi)公路，最后政府不得不將其回購(gòu)。
鄭春榮：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授。研究方向?yàn)樨?cái)政學(xué)、社會(huì)保障學(xué)。教授課程包括 社會(huì)保障學(xué)、公債學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理、國(guó)債理論與政策等。
第1章 總論
第2章 改革前的地方政府舉債方式
第3章 我國(guó)地方政府債券的歷史沿革
第4章 地方政府債務(wù)的上級(jí)約束
第5章 地方政府債務(wù)的本級(jí)立法約束
第6章 地方政府債務(wù)的外部約束
第7章 我國(guó)地方政府債務(wù)的預(yù)算管理
專(zhuān)題研究附錄1 中國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模是否被低估？來(lái)自一種新的估測(cè)方法
專(zhuān)題研究附錄2 增信模式對(duì)地方政府融資平臺(tái)信托融資成本的影響
參考文獻(xiàn)
后記
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