世界各國的發(fā)展史已經(jīng)證明，政府在經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展中起著舉足輕重的作用。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)客觀上要求政府這只“有形之手”與市場這只“無形之手”相互補(bǔ)充、密切配合，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。然而，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，政府失效是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，它與市場失效交織在一起，不僅使政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效果大打折扣，也使得政府的公信力面臨著重大挑戰(zhàn)。如何科學(xué)合理的界定政府經(jīng)濟(jì)職能、重建政府與公眾之間的信任關(guān)系，以盡量減少政府失效現(xiàn)象的發(fā)生，無疑是一個(gè)具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義的課題。
政府本質(zhì)是一個(gè)社會契約，它與社會公眾之間的關(guān)系是一種政治上的委托—代理關(guān)系，政府兼具“公共人”和“非公共人”雙重屬性，政府組織和政府官員個(gè)體都有自己的政治和經(jīng)濟(jì)利益，政府利益與公眾利益并不完全重合。這是本文立論的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。
政府的經(jīng)濟(jì)職能是指政府根據(jù)憲法和法律規(guī)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)、提供公共服務(wù)的職責(zé)和功能，本質(zhì)上是一種公共受托責(zé)任。政府行使經(jīng)濟(jì)職能的過程實(shí)際上是政府履約的過程。于是，作為委托人的公眾就會對政府履約的能力、意愿和行為有一個(gè)評價(jià)，這種評價(jià)的高低反映了政府信用的高低。當(dāng)政府不能正確有效地履行經(jīng)濟(jì)職能，就出現(xiàn)政府失效。政府失效與政府失信存在著密切聯(lián)系，政府失信導(dǎo)致政府失效，而政府失效進(jìn)一步加劇公眾對政府的不信任感……因此政府失信與政府失效之間存在著積累循環(huán)的因果關(guān)系。解決政府失效問題的一個(gè)根本途徑是加強(qiáng)政府的信用管理，提升政府信用。
信用是人們出于合作的需要而在長期的經(jīng)濟(jì)交往中逐漸形成的行為規(guī)則，是主觀上的誠實(shí)守信和客觀上的償付能力的統(tǒng)一。相應(yīng)地，政府信用同樣是一種行為規(guī)則，是政府履行公共受托責(zé)任的能力與意愿的統(tǒng)一。這是政府機(jī)構(gòu)通過履行政府職能而獲得的信用，政府信用的高低通過社會公眾對一個(gè)政府守約重諾的意愿、能力和行為的評價(jià)反映出來。政府信用包括體制信用和人格信用兩個(gè)既相互區(qū)別又相互聯(lián)系的層面，前者主要由制度和體制本身所決定，是政府的整體信用；后者由政府成員在行使政府權(quán)力時(shí)的行為所決定，是政府的個(gè)體信用。
政府信用在整個(gè)社會信用體系中處在核心地位，對于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著不可忽視的作用。然而政府信用又是一種稀缺資源，其稀缺性是由委托—代理關(guān)系的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)性所決定的。政府的信用風(fēng)險(xiǎn)一方面表現(xiàn)為政府履約能力不足，另一方面表現(xiàn)為履約意愿和動力不足，因而極易出現(xiàn)政府失信。政府失信依其程度和范圍不同可分為整體性的或體制性的政府失信以及局部性的或人格化的政府失信。
政府失信問題是一個(gè)世界性的難題。西方國家于20世紀(jì)70年代開始政府改革運(yùn)動，一個(gè)根本動因就是要減少政府失效現(xiàn)象，重塑政府形象，重建公眾對政府的信任關(guān)系。而原來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國家紛紛向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，根本原因就是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府承擔(dān)了太多的職能，從而與它的能力不相稱。中國也同樣經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程，這個(gè)過程同時(shí)也是政府職能模式由全能政府向責(zé)任政府和信用政府轉(zhuǎn)變的過程。目前已經(jīng)取得了階段性的成就，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本建立起來，出現(xiàn)系統(tǒng)性或者整體性政府信用風(fēng)險(xiǎn)的概率已經(jīng)大大降低。
政府的信用建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方方面面，任重而道遠(yuǎn)，當(dāng)前應(yīng)主要從兩個(gè)方面著手：一是要嚴(yán)格限定政府的信用職責(zé)范圍。為此，在體制建設(shè)上就需要建設(shè)服務(wù)型政府，合理地界定政府的經(jīng)濟(jì)職能，減少政府的越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象的發(fā)生；二是要提升政府的信用能力和履約意愿。為此，必須建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制和政府信用激勵機(jī)制，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，加大懲治腐敗的力度等等。必須指出的是，由于政府地位的特殊性，政府信用建設(shè)的主體不能僅是政府自身，而應(yīng)當(dāng)有廣大民眾的積極參與。比較可行的思路是，借鑒國外政府改革的經(jīng)驗(yàn)，通過體制革新，建立起政府自我約束與外部監(jiān)督相結(jié)合的一整套監(jiān)督制約機(jī)制，從而使政府的各項(xiàng)承諾成為可信承諾。
導(dǎo)論
第一章 政府經(jīng)濟(jì)職能概述
第一節(jié) 政府及其公共受托責(zé)任
一、什么是政府
二、政府的雙重屬性
三、政府的公共受托責(zé)任
第二節(jié) 政府經(jīng)濟(jì)職能的涵義
一、什么是政府經(jīng)濟(jì)職能
二、西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對政府經(jīng)濟(jì)職能的認(rèn)識
三、國內(nèi)學(xué)者對政府經(jīng)濟(jì)職能的界定
四、關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能理論的新思考
第三節(jié) 政府失效與政府失信
一、政府失效的類型及其原因
二、政府失效與政府失信的積累循環(huán)因果關(guān)系
第二章 政府信用的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
第一節(jié) 政府信用的特征及其發(fā)生機(jī)理
一、政府信用的特征
二、政府信用的分類和結(jié)構(gòu)
三、政府信用行為的表現(xiàn)
第二節(jié) 政府信用的風(fēng)險(xiǎn)
一、政府失信是一個(gè)世界性難題
二、當(dāng)前我國政府失信的表現(xiàn)及其綜合負(fù)效應(yīng)
三、政府信用風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在機(jī)理
四、結(jié)論和啟示
第三章 中國政府經(jīng)濟(jì)職能和政府信用的變遷
第一節(jié) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府經(jīng)濟(jì)職能特征與信用困境
一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府經(jīng)濟(jì)職能特征
二、中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立與"全能政府"的形成
三、全能型政府職能模式的調(diào)整與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的強(qiáng)化
四、"全能政府"的信用困境
第二節(jié) 政府信用的變遷——從全能政府到責(zé)任政府
一、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的責(zé)任政府取向
二、中國體制轉(zhuǎn)軌中的政府信用的變遷
三、關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能和政府信用變遷的新思考
第四章 西方國家政府改革的經(jīng)驗(yàn)及借鑒
第一節(jié) 西方國家政府改革的背景及動因
一、西方國家政府治理發(fā)展概述
二、當(dāng)代西方各國政府改革的動因
第二節(jié) 西方國家政府改革的理論基礎(chǔ)
一、公共選擇理論
二、新公共管理理論
三、新公共服務(wù)理論
四、善治理論
第三節(jié) 西方國家政府改革實(shí)踐
一、美國的政府改革實(shí)踐
二、英國的政府改革實(shí)踐
三、新西蘭的政府改革實(shí)踐
四、東亞國家政府改革實(shí)踐
第五章 重塑政府經(jīng)濟(jì)職能——打造信用政府和責(zé)任政府
第一節(jié) 政府經(jīng)濟(jì)職能的合理界定
一、政府經(jīng)濟(jì)職能的合理定位
二、政府決策與執(zhí)行機(jī)制的科學(xué)化與規(guī)范化
第二節(jié) 完善政府的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制
一、政府可信承諾的理論及其啟示
二、當(dāng)前我國政府權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制的現(xiàn)狀及缺陷
三、完善政府權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制
結(jié)語
參考文獻(xiàn)
1．信用的涵義
政府信用是社會信用體系中的一個(gè)特殊范疇，討論政府信用必須首先厘清什么是信用及其內(nèi)在規(guī)定性。
在不同的學(xué)科領(lǐng)域，學(xué)者對信用概念的理解各有側(cè)重，如社會學(xué)者更強(qiáng)調(diào)信用主體的誠實(shí)守信，行政學(xué)更強(qiáng)調(diào)信用主體之間的相互信任關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中，通常認(rèn)為信用概念有狹義和廣義之分。狹義上，信用作為商品經(jīng)濟(jì)條件下價(jià)值運(yùn)動的特殊形式，是不同所有者之間商品和貨幣資金的借貸以及賒銷、預(yù)付等行為，反映了商品或貨幣的所有者以還本付息為條件，把貨幣或商品暫時(shí)轉(zhuǎn)讓給需要者使用的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。這是一種基于契約關(guān)系的交易行為，狹義的信用包括商業(yè)信用、銀行信用、國家信用、國際信用等，信用之所以得以發(fā)生，是基于授信方對受信方經(jīng)濟(jì)償還能力的信任，從這個(gè)意義上講，狹義的經(jīng)濟(jì)信用是一種經(jīng)濟(jì)能力的表現(xiàn)（不用立即付款就可獲取資金、物資等），是一種經(jīng)濟(jì)資源。
廣義上，信用是一種主觀上的誠實(shí)守信和客觀上的償付能力的統(tǒng)一。具體說，信用是遵守諾言、實(shí)踐成約、取信于人等倫理精神在經(jīng)濟(jì)活動中的反映；是經(jīng)濟(jì)主體之間，以謀求長期利益最大化為目的，建立在誠實(shí)守信基礎(chǔ)上的心理承諾與約期實(shí)踐相結(jié)合的意志和能力，以及由此形成和發(fā)展起來的行為規(guī)范及交易規(guī)則。信用的進(jìn)一步發(fā)展，使它由交易的實(shí)現(xiàn)手段異化為交易方式，出現(xiàn)信用交易，即狄義上的信用概念。它實(shí)際上是廣義上的“信用”概念在經(jīng)濟(jì)具體領(lǐng)域的運(yùn)用和引伸。廣義上的信用包括個(gè)人信用、企業(yè)信用和政府信用三個(gè)方面，它們共同構(gòu)成整個(gè)社會的信用體系。
信用付之于實(shí)踐活動，構(gòu)成信用行為。一個(gè)信用行為由三大要素構(gòu)成：（1）信用的主體。指信用行為發(fā)生的當(dāng)事者雙方。其中，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或權(quán)利的一方為授信者，而接受資產(chǎn)或權(quán)利轉(zhuǎn)移的另一方為受信者。（2）信用客體。信用是通過一定的交易行為來體現(xiàn)的，就應(yīng)當(dāng)有被交易的對象，即信用客體。這種被交易的對象是授信方的資產(chǎn)，可以是有形的（如商品、貨幣形式），也可以是無形的（如權(quán)利）。沒有被交易的對象，就不會有交易行為的發(fā)生，也不會有信用行為發(fā)生，所以，被交易對象是信用要素之二。（3）信用內(nèi)容。授信人以自身的資產(chǎn)和權(quán)利為依據(jù)授予對方信用，受信人則以自身承諾為保證取得信用。信用行為發(fā)生的過程，是授信方取得某種權(quán)利，受信方承擔(dān)某種義務(wù)，沒有對權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系的承諾就無所謂信用，信用內(nèi)容即某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系是信用要素之三。
信用作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，具有以下特征：第一，信用包括品格信用和資產(chǎn)信用兩個(gè)層次。即主觀上遵守承諾、履行義務(wù)的道德品格，客觀上具有兌現(xiàn)或償付的能力。信用是素質(zhì)也是能力。正如穆勒所說“究竟乙有多少信用，要看人們對他的償付能力的評價(jià)。”。第二，信用實(shí)質(zhì)是一種社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，體現(xiàn)著一種債權(quán)與債務(wù)、責(zé)任與權(quán)利的關(guān)系。第三，信用具有未來性和預(yù)期性特征，是對未來經(jīng)濟(jì)利益的一種心理預(yù)期和要求。“每一種預(yù)期都是信用，商品信用被賣出去換取貨幣信用”。第四，信用具有利益性，是為了某種價(jià)值償付或等價(jià)回報(bào)。因此，信用可以說是基于信任心理而表現(xiàn)為多種形式，最終是為獲得“價(jià)值償付”。這種償付包括交易中商品“物有所值”、“貨真價(jià)實(shí)”，“履行契約”等諸多形式。
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